Tribunale, Ordinanza T-257/16

Dichiarazione UE-Turchia del 18 marzo 2016 e difetto di competenza del Tribunale

La pronuncia riguarda un ricorso di annullamento proposto da un cittadino pakistano contro il Consiglio europeo, con il quale si chiedeva l’annullamento del presunto accordo concluso il 18 marzo 2016 tra il Consiglio europeo e la Repubblica di Turchia, pubblicato come "Dichiarazione UE-Turchia" nel comunicato stampa n. 144/16. Il Tribunale affronta anzitutto la questione della propria competenza ai sensi dell’articolo 263 TFUE, in un contesto segnato dalla crisi migratoria e dalle riunioni politico-istituzionali tra Unione e Turchia.

Fatti e contesto politico-istituzionale

Prima del 18 marzo 2016, Unione e Turchia avevano avviato un piano d’azione comune del 15 ottobre 2015 e si erano tenute due riunioni precedenti tra i capi di Stato o di governo degli Stati membri e la controparte turca, rispettivamente il 29 novembre 2015 e il 7 marzo 2016. La Commissione, con la comunicazione COM(2016) 166 final del 16 marzo 2016, aveva illustrato il quadro operativo della cooperazione sulla migrazione, richiamando la necessità di rimpatri temporanei e straordinari nel rispetto del diritto internazionale ed europeo.

Il 18 marzo 2016 fu pubblicato un comunicato stampa del Consiglio che riportava una dichiarazione contenente i principali punti d’azione: rimpatrio in Turchia dei nuovi migranti irregolari arrivati nelle isole greche, meccanismo di reinsediamento dei siriani, cooperazione operativa con istituzioni e agenzie dell’Unione. Il ricorrente, cittadino pakistano entrato in Grecia e intenzionato a raggiungere la Germania, sosteneva di aver presentato domanda di asilo in Grecia solo per evitare il rinvio in Turchia.

Domanda di annullamento e argomenti delle parti

Il ricorrente qualificava la dichiarazione UE-Turchia come un accordo internazionale concluso dal Consiglio europeo e dalla Turchia, sostenendo che il linguaggio usato nel comunicato stampa mostrasse un vero impegno giuridico dell’Unione. Il Consiglio europeo eccepiva invece che né esso né alcuna istituzione dell’Unione fosse autore della dichiarazione, la quale sarebbe frutto di un vertice internazionale tra i capi di Stato o di governo degli Stati membri e il Primo ministro turco, privo di effetti giuridicamente vincolanti per l’Unione.

Valutazione del Tribunale sulla natura dell’atto

Il Tribunale ricorda che il ricorso ex articolo 263 TFUE è ammissibile solo contro atti delle istituzioni, organi o organismi dell’Unione destinati a produrre effetti giuridici. Sottolinea inoltre che, dopo il Trattato di Lisbona, gli atti del Consiglio europeo possono in astratto essere sottoposti a sindacato giurisdizionale, ma restano esclusi dal controllo gli atti imputabili agli Stati membri o adottati dai loro rappresentanti in qualità di capi di Stato o di governo.

Esaminando il contesto e i documenti ufficiali prodotti, il Tribunale rileva che il 18 marzo 2016 si svolsero due eventi distinti: una sessione del Consiglio europeo e, separatamente, un vertice internazionale tra i capi di Stato o di governo degli Stati membri e il Primo ministro turco. Gli inviti, le note protocollari e la dichiarazione del presidente del Consiglio europeo indicavano chiaramente che la riunione con la Turchia non era una sessione del Consiglio europeo, ma un incontro distinto svolto nella qualità di capi di Stato o di governo.

Ambiguità del comunicato stampa e suo superamento

Il Tribunale riconosce che il testo del comunicato stampa n. 144/16 è ambiguo, poiché usa espressioni come "membri del Consiglio europeo" e "UE" in modo che, isolatamente, potrebbero suggerire un atto del Consiglio europeo. Tuttavia, il contenuto complessivo dei documenti ufficiali mostra che tali espressioni designavano in modo informale i capi di Stato o di governo degli Stati membri, non l’istituzione Consiglio europeo. La forma giornalistica del comunicato stampa non può mutare la natura giuridica dell’incontro descritto.

Il Tribunale aggiunge che, anche nell’ipotesi in cui vi fosse stato un accordo internazionale informale il 18 marzo 2016, esso sarebbe comunque intervenuto tra gli Stati membri e la Turchia. In tal caso, il giudice dell’Unione non sarebbe competente a valutarne la legittimità in sede di ricorso ex articolo 263 TFUE.

Dispositivo e spese

Accolta l’eccezione di incompetenza sollevata dal Consiglio europeo, il Tribunale respinge il ricorso senza esaminare nel merito le domande di intervento del Regno del Belgio, della Repubblica ellenica e della Commissione. In ragione delle circostanze, in particolare dell’ambiguità del comunicato stampa, dispone che ciascuna parte sopporti le proprie spese, e che lo stesso valga per le spese relative agli interventi.

Principio ricavabile dalla pronuncia

Ai fini dell’articolo 263 TFUE, non è sufficiente che un comunicato stampa o una dichiarazione facciano riferimento all’"UE" o ai "membri del Consiglio europeo" per attribuire l’atto al Consiglio europeo: occorre verificare, alla luce del contesto e dei documenti ufficiali, chi sia effettivamente l’autore dell’atto. Se l’atto risulta essere il frutto di un vertice tra capi di Stato o di governo degli Stati membri e un paese terzo, esso non è imputabile al Consiglio europeo e non è impugnabile dinanzi al Tribunale come atto dell’Unione.