Tribunale, Ordinanza T-192/16

Dichiarazione UE-Turchia del 18 marzo 2016 e incompetenza del Tribunale

La pronuncia riguarda un ricorso di annullamento proposto da NF contro l’asserito accordo concluso tra il Consiglio europeo e la Repubblica di Turchia il 18 marzo 2016, pubblicato come comunicato stampa n. 144/16 e intitolato "Dichiarazione UE-Turchia, 18 marzo 2016". Il Tribunale, Prima Sezione ampliata, è chiamato a verificare se tale dichiarazione sia un atto dell’Unione imputabile al Consiglio europeo e quindi impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE.

Fatti e contesto della controversia

La vicenda si inserisce nella crisi migratoria e nei negoziati UE-Turchia avviati nel 2015 e nel marzo 2016. In particolare:

• il 15 ottobre 2015 era stato concordato un piano d’azione comune UE-Turchia;
• il 29 novembre 2015 e il 7 marzo 2016 si erano svolti incontri tra i capi di Stato o di governo degli Stati membri dell’Unione e la controparte turca;
• il 16 marzo 2016 la Commissione aveva adottato la comunicazione COM(2016) 166 final sulle prossime fasi operative della cooperazione UE-Turchia in materia di migrazione;
• il 18 marzo 2016 era stato pubblicato il comunicato stampa n. 144/16, contenente la dichiarazione UE-Turchia.

La dichiarazione del 18 marzo 2016 prevedeva, tra l’altro, il rimpatrio in Turchia dei nuovi migranti irregolari arrivati sulle isole greche e un meccanismo di reinsediamento per i siriani. NF, cittadino pakistano arrivato in Grecia dalla Turchia il 19 marzo 2016 e poi richiedente asilo, sosteneva che l’intesa lo esponesse al rischio di rimpatrio verso la Turchia e, indirettamente, verso il Pakistan.

Conclusioni delle parti e questione preliminare di ricevibilità

NF chiedeva l’annullamento dell’"accordo" del 18 marzo 2016, considerando la dichiarazione come un atto giuridicamente vincolante concluso dal Consiglio europeo con la Turchia. Il Consiglio europeo eccepiva l’incompetenza del Tribunale, sostenendo di non essere l’autore della dichiarazione: secondo l’istituzione, si trattava di un vertice internazionale tra i capi di Stato o di governo degli Stati membri dell’Unione e il Primo ministro turco, non di una sessione del Consiglio europeo.

Il Tribunale, in via preliminare, ricorda che il ricorso di annullamento ex articolo 263 TFUE può riguardare qualsiasi atto di un’istituzione dell’Unione idoneo a produrre effetti giuridici, indipendentemente dalla forma. Ricorda inoltre che, dopo il Trattato di Lisbona, gli atti del Consiglio europeo sono in linea di principio sindacabili, ma restano esclusi dal controllo del giudice dell’Unione gli atti adottati dagli Stati membri o dai loro rappresentanti quando agiscono fuori dal quadro istituzionale dell’Unione.

Valutazione del Tribunale sull’autore dell’atto

Il Tribunale esamina il contenuto della dichiarazione e il contesto della riunione del 18 marzo 2016. Rileva che i documenti ufficiali mostrano l’organizzazione parallela di due eventi distinti:

• la sessione del Consiglio europeo del 17 marzo 2016;
• il vertice internazionale del 18 marzo 2016 tra i capi di Stato o di governo degli Stati membri e il Primo ministro turco.

Il Tribunale valorizza gli inviti protocollari, le note organizzative e la denominazione stessa della riunione, che la qualificano come incontro tra capi di Stato o di governo e non come riunione del Consiglio europeo. L’uso nelle dichiarazioni del termine "membri del Consiglio europeo" e dell’espressione "UE" viene interpretato come linguaggio semplificato di tipo giornalistico, non come prova che il Consiglio europeo, in quanto istituzione, abbia adottato una decisione vincolante.

Mancata imputabilità al Consiglio europeo e assenza di atto impugnabile

Sulla base di tale ricostruzione, il Tribunale conclude che:

• il Consiglio europeo non ha adottato una decisione di concludere un accordo con il governo turco a nome dell’Unione;
• la dichiarazione UE-Turchia, come pubblicata, non è imputabile al Consiglio europeo né ad altra istituzione, organo o organismo dell’Unione;
• anche a voler ipotizzare un accordo internazionale, esso sarebbe stato concluso, al più, tra i capi di Stato o di governo degli Stati membri e la Turchia, cioè fuori dal sistema del contenzioso ex articolo 263 TFUE.

Il Tribunale sottolinea quindi di non essere competente a pronunciarsi sulla legittimità di un accordo internazionale stipulato dagli Stati membri. Respinge anche l’argomento fondato sull’articolo 47 della Carta, precisando che tale disposizione non modifica il sistema di controllo giurisdizionale previsto dai Trattati.

Decisione sulle spese e sugli interventi

Poiché il ricorso è respinto per incompetenza, il Tribunale decide di non statuire sulle domande di intervento presentate da NQ, NR, NS, NT, NU e NV, dal Regno del Belgio, dalla Repubblica ellenica e dalla Commissione. In via equitativa, dispone che ciascuna parte sopporti le proprie spese; analogamente, ciascun istante e ciascuna parte principale sopporta le spese relative alle domande di intervento.

Principio ricavabile

La mera pubblicazione, sotto forma di comunicato stampa, di una dichiarazione tra l’Unione e un paese terzo non basta a dimostrare l’esistenza di un atto del Consiglio europeo impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE: occorre che l’atto sia effettivamente adottato da un’istituzione dell’Unione e le circostanze concrete devono consentire di identificarne l’autore. Se la riunione è in realtà un vertice tra i capi di Stato o di governo degli Stati membri e un paese terzo, il giudice dell’Unione non è competente a sindacarne la validità.