Sentenza n. 583/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L’azienda agricola aveva partecipato al bando PSR Puglia 2014-2020, Sottomisura 8.2, collocandosi al secondo posto e ottenendo l’ammissione a un contributo di euro 27.095,73 per la realizzazione di sistemi agroforestali. I lavori erano stati eseguiti da un’impresa iscritta all’Albo Regionale delle Imprese Boschive; le piante erano state acquistate presso vivai professionali e munite di certificazione fitosanitaria. In sede di saldo, la Regione aveva ritenuto non ammissibili le spese relative alle piante di latifoglie perché l’impresa fornitrice non risultava iscritta al Registro Ufficiale degli Operatori Professionali (RUOP), traendo da ciò il mancato raggiungimento della soglia dell’80% della spesa ammessa e la revoca totale dell’aiuto. Dopo l’annullamento in autotutela della prima revoca per omessa valutazione delle osservazioni procedimentali, la Regione aveva reiterato la revoca con la Determina n. 176 del 4 marzo 2025. L’appellante ha dedotto la violazione dell’autovincolo derivante dal bando, del principio tempus regit actum, della lex specialis e del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, nonché l’omessa pronuncia del TAR sulle censure relative all’illegittima integrazione del bando mediante disposizioni sopravvenute. Ha contestato inoltre il travisamento compiuto dal TAR, che aveva confuso l’Albo Regionale delle Imprese Boschive con il RUOP e aveva ritenuto che la DAG n. 194/2021 avesse introdotto l’obbligo di iscrizione al RUOP. La Regione e AGEA hanno sostenuto la legittimità della revoca, richiamando la DAG n. 194/2021, la normativa fitosanitaria sopravvenuta e il riferimento a tale disciplina contenuto nell’atto di concessione del contributo.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e, in parziale riforma della sentenza del TAR Puglia, ha accolto i motivi aggiunti e annullato la Determina regionale n. 176 del 4 marzo 2025 e gli atti presupposti. Il Collegio ha rilevato anzitutto che il TAR aveva confuso due istituti distinti: l’Albo Regionale delle Imprese Boschive, richiesto dalla DAG n. 207/2017 e dalla DAG n. 194/2021 per le imprese esecutrici dei lavori, e il RUOP, previsto dalla disciplina fitosanitaria europea e nazionale per determinati operatori professionali. La DAG n. 194/2021 non imponeva l’iscrizione al RUOP e non poteva costituire il fondamento dell’obbligo contestato. Il Collegio ha poi escluso che i requisiti di ammissibilità del bando potessero essere integrati mediante disposizioni successive, emanate o divenute applicabili dopo la pubblicazione dell’avviso, soprattutto quando si trattasse di clausole generiche riferite a ulteriori disposizioni attuative. Il bando richiedeva l’impiego di specie autoctone compatibili con le condizioni pedoclimatiche e munite delle certificazioni previste, nonché l’esecuzione dei lavori da parte di imprese iscritte all’Albo Regionale delle Imprese Boschive. L’impresa incaricata risultava iscritta a tale Albo e le piante erano munite della documentazione richiesta. Il richiamo generico alla DAG n. 194/2021 contenuto nell’atto di concessione non rendeva opponibile il successivo obbligo di iscrizione al RUOP, anche perché l’atto non richiamava specificamente il regolamento europeo, il d.lgs. n. 19/2021 o tale obbligo. Ne conseguiva l’illegittimità della revoca fondata sulla mancata iscrizione al RUOP e sull’asserita inammissibilità della fornitura. La Regione Puglia e AGEA sono state condannate al pagamento delle spese del doppio grado, liquidate in euro 8.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 10, punto 10.2, Avviso PSR Puglia 2014-2020, Sottomisura 8.2

  Conformità del progetto di imboschimento rispetto a quanto previsto dal presente bando ed alle specifiche Linee Guida regionali e/o ulteriori Disposizioni Attuative; impiego delle specie autoctone compatibili con le condizioni pedoclimatiche dell'area interessata

  I requisiti di ammissibilità dovevano sussistere alla data di rilascio della domanda di sostegno ed essere confermati nelle verifiche, senza possibilità di applicare retroattivamente requisiti successivi non individuati dal bando.

• art. 5 Avviso PSR Puglia 2014-2020, Sottomisura 8.2

  La Sottomisura prevede ... la creazione di sistemi agroforestali ... Le specie ammissibili dovranno essere adatte alle condizioni ambientali e climatiche della zona ... I dettagli e le specifiche tecniche ... sono ulteriormente precisati all'interno delle specifiche Linee Guida regionali ... e/o ulteriori Disposizioni Attuative

  Il riferimento alle ulteriori disposizioni attuative non autorizza l’introduzione, dopo la pubblicazione del bando, di nuovi requisiti sostanziali non conoscibili dagli operatori.

• art. 4 DAG n. 207/2017

  I lavori ... dovranno essere eseguiti da imprese risultanti iscritte all'Albo Regionale delle Imprese Boschive ... Il requisito ... deve essere mantenuto per l’intera durata dei lavori fino all’emissione dell’ultima fattura

  Il requisito applicabile all’impresa esecutrice era l’iscrizione all’Albo Regionale delle Imprese Boschive, distinto dall’iscrizione al RUOP.

• art. 4.1 DAG n. 194/2021

  Per i progetti di imboschimento ... le imprese boschive iscritte all'Albo Regionale potranno eseguire i lavori ed assicurare la fornitura delle piantine ...

  La disposizione disciplina l’Albo Regionale delle Imprese Boschive e le condizioni di fornitura delle piantine, ma non introduce l’obbligo di iscrizione al RUOP.

• art. 34 d.lgs. n. 19/2021

  Istituzione ... del Registro Ufficiale degli Operatori Professionali – RUOP

  La norma istituisce il RUOP, ma non rendeva automaticamente operativo e concretamente esigibile l’obbligo di iscrizione in assenza dei necessari provvedimenti attuativi.

• art. 59 d.lgs. n. 19/2021

  Fino all’adozione dei provvedimenti attuativi previsti dal presente decreto, continuano a trovare applicazione le disposizioni previgenti se non in contrasto con la normativa europea in vigore

  La disciplina previgente continuava ad applicarsi fino all’adozione dei provvedimenti attuativi; l’iscrizione al RUOP è divenuta concretamente possibile solo dopo la disciplina operativa contenuta nel Documento tecnico ufficiale n. 4.

• artt. 65 e seguenti e art. 113 Regolamento UE 2016/2031

  Il Regolamento UE 2016/2031 è divenuto applicabile con decorrenza dal 14 dicembre 2019

  La disciplina europea sul RUOP, comunque successiva alla pubblicazione del bando, non poteva essere utilizzata per integrare retroattivamente la lex specialis e imporre un requisito non previsto.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  La Regione aveva annullato in autotutela la prima revoca perché adottata senza esaminare le osservazioni presentate dall’interessata, reiterando poi il provvedimento con la Determina n. 176/2025.

• art. 23 Regolamento UE n. 1305/2013

  Richiamato quale base europea della misura relativa ai sistemi agroforestali.

Massime di principio

• Nelle procedure concorsuali e selettive rivolte a operatori economici, i requisiti di partecipazione, di ammissibilità e gli obblighi la cui violazione può comportare la perdita del beneficio devono essere individuabili sulla base della lex specialis e della disciplina vigente o specificamente richiamata al momento della pubblicazione del bando.
• Una clausola del bando che richiami genericamente ulteriori disposizioni attuative non può legittimare l’applicazione di norme o atti successivi alla pubblicazione del bando, quando tali disposizioni introducano nuovi requisiti sostanziali non conoscibili dagli interessati; ove la clausola sia interpretata in tal senso, essa è illegittima.
• Il principio di autoresponsabilità degli operatori economici presuppone che le regole della procedura siano conoscibili al momento della partecipazione e non consente di porre a carico dei partecipanti, successivamente alla pubblicazione del bando, obblighi la cui violazione comporti sanzioni o conseguenze pregiudizievoli.
• L’iscrizione al Registro Ufficiale degli Operatori Professionali (RUOP) è requisito distinto dall’iscrizione all’Albo Regionale delle Imprese Boschive; l’obbligo previsto per una delle due iscrizioni non può essere interpretato come obbligo relativo all’altra.
• Il richiamo generico, contenuto nell’atto di concessione del contributo, a una disciplina attuativa non rende opponibili al beneficiario requisiti sopravvenuti non espressamente indicati, soprattutto quando l’atto non richiami specificamente le fonti che li prevedono.
• La revoca di un contributo non può fondarsi sulla mancata osservanza di un requisito sopravvenuto rispetto al bando e non previsto dalla disciplina applicabile al momento della partecipazione e dell’ammissione al beneficio.

Come è indicizzato