Sentenza n. 5566/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha contestato la sentenza del TAR Basilicata che aveva respinto il ricorso contro la revisione del PAI, deducendo: violazione dell'art. 68, commi 4-bis e 4-ter, del codice dell'ambiente, per l'insussistenza di nuovi eventi qualificabili come dissesto idrogeologico, l'assenza di un approfondimento puntuale del quadro conoscitivo e l'omessa partecipazione, consultazione e possibilità di osservazione; violazione delle norme di attuazione del PAI, in particolare degli artt. 1, 16, 21 e 26, per avere l'amministrazione esteso indiscriminatamente il vincolo, classificato in R4 e ASV aree prive delle relative caratteristiche e reiterato il vincolo ASV senza adeguata motivazione; difetto di istruttoria e sviamento, per il presunto recepimento di documenti formati da altri enti e per altri scopi, mancati sopralluoghi sui terreni della società, erronea interpretazione della documentazione tecnica e mancata verifica dell'algoritmo utilizzato; irragionevolezza, sproporzione e disparità nella distribuzione delle classi di rischio, anche in raffronto ad aree classificate R3 o ASV; omessa pronuncia e motivazione su specifiche censure; infine, riproposizione della domanda risarcitoria non esaminata in primo grado. La società ha chiesto anche il rinvio della trattazione in attesa dell'eventuale riesame in autotutela da parte dell'Autorità, richiesta respinta perché fondata su un evento futuro e incerto.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'istanza di rinvio, ritenendo meramente eventuale l'ipotizzato riesame amministrativo. Ha poi respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Il Collegio ha ritenuto sufficiente il compendio documentale, escludendo la necessità di ulteriori approfondimenti istruttori o di un esame specialistico ai sensi dell'art. 63, comma 4, c.p.a., perché le contestazioni non avevano raggiunto un livello di analiticità tale da mettere seriamente in discussione l'attendibilità delle valutazioni tecniche dell'Autorità. Quanto al profilo procedurale, ha ritenuto rispettati gli artt. 68, commi 4-bis e 4-ter, del codice dell'ambiente: le frane del 2022 costituivano nuovi eventi di dissesto idrogeologico, idonei alternativamente agli approfondimenti puntuali del quadro conoscitivo a giustificare la revisione transitoria del PAI; inoltre, la società non aveva indicato quali specifiche forme di partecipazione o consultazione sarebbero state necessarie e omesse. L'istruttoria è stata giudicata adeguata, sulla base di tre sopralluoghi, documentazione tecnica e bibliografica, ortofoto, immagini territoriali e relazioni, compresa la relazione redatta dalla stessa Autorità di bacino. Nel merito tecnico, la valutazione del rischio idrogeologico e la delimitazione delle aree vincolate costituiscono espressione di ampia discrezionalità tecnica e amministrativa, sindacabile soltanto per manifesta illogicità, evidente travisamento o inattendibilità tecnico-scientifica. La società si era limitata a contrapporre proprie valutazioni, senza fornire riscontri oggettivi o specialistici idonei a dimostrare tali vizi. La documentazione amministrativa e tecnica, compresa la dichiarazione dello stato di emergenza nazionale e gli esiti dei sopralluoghi, dimostrava l'estensione delle criticità ai versanti meridionale e sud-orientale, giustificando l'ampliamento del vincolo. La classificazione R4 è stata ritenuta coerente con la gravità e la tipologia dei fenomeni franosi; il richiamo all'art. 16, comma 4, delle NdA è stato considerato inconferente, perché riferito alle riclassificazioni ordinarie finalizzate alla declassificazione dopo interventi di messa in sicurezza. La classificazione ASV è stata ritenuta coerente con la necessità di ulteriori indagini sulla pericolosità; la sua conferma, anche per aree già ASV, poteva essere giustificata dai nuovi eventi franosi. Infine, le limitazioni derivanti dalle classi R4 e ASV sono state qualificate come vincoli conformativi, non espropriativi, sicché non era necessaria una motivazione ulteriore secondo la disciplina della reiterazione dei vincoli espropriativi. È stata respinta anche la domanda risarcitoria. L'appellante è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 7.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 68, commi 4-bis e 4-ter, d.lgs. 152/2006

  «nuovi eventi di dissesto idrogeologico»; «approfondimento puntuale del quadro conoscitivo»; «procedure di partecipazione» e forme di «consultazione»

  La revisione transitoria dei piani di stralcio può essere fondata alternativamente su nuovi eventi di dissesto idrogeologico o su approfondimenti puntuali del quadro conoscitivo; le procedure di partecipazione e consultazione devono essere contestate indicando concretamente quali adempimenti sarebbero stati omessi.

• art. 63, comma 4, c.p.a.

  L'approfondimento specialistico dell'attendibilità delle valutazioni tecniche non è necessario quando le censure non sono sufficientemente analitiche e il compendio documentale consente di definire la controversia.

• art. 2697 c.c.

  Grava sull'interessato che contesti valutazioni tecniche amministrative l'onere di fornire riscontri oggettivi e specialistici idonei a dimostrarne l'inattendibilità, l'illogicità o il travisamento.

• art. 16 NdA del PAI

  «sono classificate come aree a rischio idrogeologico molto elevato ed a pericolosità molto elevata quelle aree in cui è possibile l'instaurarsi di fenomeni tali da provocare la perdita di vite umane e/o lesioni gravi alle persone, danni gravi agli edifici ed alle infrastrutture, danni al patrimonio ambientale e culturale, la distruzione di attività socio-economiche»

  La classificazione R4 è legittima quando la gravità e la tipologia dei fenomeni franosi rendono possibile il verificarsi degli eventi dannosi indicati dalla norma.

• art. 21 NdA del PAI

  «sono qualificate come aree soggette a verifica idrogeologica quelle aree nelle quali sono presenti fenomeni di dissesto attivi o quiescenti [...] e/o aree per le quali la definizione del livello di pericolosità necessita di verifica»

  La classificazione ASV è giustificata dalla presenza di fenomeni di dissesto o dalla necessità di ulteriori verifiche sul livello di pericolosità; alle aree ASV si applicano provvisoriamente le prescrizioni della classe R4.

• art. 26 NdA del PAI

  La disciplina dei pareri e delle valutazioni tecniche riguarda il procedimento di definizione delle istanze di riparametrazione e non è pertinente alla revisione transitoria del PAI fondata su nuovi eventi franosi.

Massime di principio

• La revisione transitoria di un piano di assetto idrogeologico può essere legittimamente adottata sulla base di nuovi eventi di dissesto idrogeologico, che costituiscono presupposto alternativo rispetto agli approfondimenti puntuali del quadro conoscitivo.
• La valutazione della pericolosità e del rischio idrogeologico, nonché la delimitazione delle aree vincolate e l'attribuzione delle relative classi di rischio, costituiscono espressione di ampia discrezionalità tecnica e amministrativa; il sindacato giurisdizionale è limitato ai casi di manifesta illogicità, evidente travisamento dei fatti o inattendibilità tecnico-scientifica, senza possibilità di sostituire la valutazione amministrativa con quella del giudice o dell'interessato.
• Chi contesta in giudizio una valutazione tecnica amministrativa deve metterne seriamente in discussione l'attendibilità mediante rilievi analitici e riscontri oggettivi, formulati secondo i parametri specialistici pertinenti; la mera contrapposizione di una diversa opinione o di contestazioni apodittiche non è sufficiente.
• La classificazione di un'area in classe R4 è coerente con la disciplina del PAI quando la documentazione istruttoria dimostra fenomeni franosi di gravità e tipologia tali da poter causare vittime, lesioni gravi, danni rilevanti a edifici e infrastrutture o la distruzione di attività socio-economiche.
• La classificazione di aree come ASV può essere confermata o estesa in presenza di nuovi eventi franosi che rendano necessari ulteriori approfondimenti sulla pericolosità, anche se le aree erano già soggette a tale classificazione e non erano state precedentemente definite in via definitiva.
• I vincoli derivanti dalla classificazione delle aree nel piano di rischio idrogeologico sono vincoli conformativi, anche quando limitano o impediscono interventi edilizi, se non comportano l'ablazione della proprietà privata per la realizzazione di un'opera pubblica; non si applica pertanto la disciplina della motivazione propria della reiterazione dei vincoli espropriativi.

Come è indicizzato