Sentenza n. 1768/2026 - Catania, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, seconda classificata, ha dedotto anzitutto la violazione degli artt. 11 e 110, nonché dell'art. 70, comma 4, del d.lgs. 36/2023, dei principi di trasparenza e buon andamento e il difetto di istruttoria, sostenendo che l'offerta dell'aggiudicatario fosse insostenibile per sottostima dei costi della manodopera e degli ulteriori costi necessari all'esecuzione del servizio. In particolare, ha contestato l'inquadramento di lavoratori a un livello contrattuale inferiore, l'omessa considerazione dei costi della formazione prevista nell'offerta tecnica, la mancata imputazione pro quota dei costi relativi alle numerose risorse della struttura organizzativa e del personale reperibile per sostituzioni ed emergenze, nonché l'omessa considerazione di ulteriori dotazioni, mezzi, strumenti, formatori, certificazioni e bonus di produttività. Con un secondo motivo ha denunciato la carenza di istruttoria e di motivazione della verifica di anomalia, ritenuta limitata al solo costo della manodopera stabilmente impiegata, senza esame delle altre componenti economiche dell'offerta. Con un terzo motivo ha dedotto la violazione degli artt. 35 e 36 del d.lgs. 36/2023 e degli artt. 22 e seguenti della l. 241/1990, nonché del diritto di difesa, per l'accesso solo parziale all'offerta tecnica dell'aggiudicatario e per la mancata ostensione dei verbali delle sedute riservate e della verifica di congruità. La stazione appaltante ha eccepito la tardività del ricorso, sostenendo che la ricorrente avesse già conosciuto l'aggiudicazione con la richiesta di accesso, e ha difeso la congruità dell'offerta e la correttezza dell'esame limitato ai 26 addetti stabilmente destinati al servizio. Il RTI aggiudicatario ha sostenuto che le ulteriori risorse appartenessero alla struttura aziendale generale o fossero impiegate in altri appalti, con costi imputabili alle spese generali, e che i costi della formazione non dovessero essere computati nel costo della manodopera.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di tardività. Ha ritenuto che, ai sensi dell'art. 120, comma 2, c.p.a., letto congiuntamente agli artt. 90 e 36 del d.lgs. 36/2023, il termine per impugnare decorra dalla comunicazione dell'aggiudicazione o dalla messa a disposizione degli atti lesivi in condizioni di piena conoscibilità. Poiché la stazione appaltante non aveva inizialmente messo a disposizione tutti gli atti di gara, il termine decorreva dal 14 gennaio 2026, data di pubblicazione degli atti e delle offerte; il ricorso notificato il 13 febbraio 2026 era quindi tempestivo. Nel merito, il ricorso è stato accolto per difetto di istruttoria nella verifica di congruità dell'offerta. Il giudizio di anomalia aveva esaminato soltanto il costo dei 26 addetti stabilmente impiegati, senza considerare né quantificare i costi delle ulteriori 59 risorse indicate nell'offerta tecnica, benché impiegate trasversalmente anche nella commessa, né i costi della formazione promessa nell'offerta tecnica. Il fatto che tali risorse operassero anche in altri appalti non escludeva l'esistenza di un costo imputabile alla specifica commessa: i relativi costi avrebbero dovuto essere quantificati e imputati pro quota, quali costi indiretti. Analogamente, il tempo dedicato alla formazione, rientrando nell'orario di lavoro, doveva essere retribuito e il relativo costo doveva essere separatamente indicato e considerato nella verifica. La stazione appaltante aveva quindi svolto una verifica parziale e incompleta, fondata su giustificazioni generiche e non idonea a consentire la conoscenza del reale costo del servizio e della sostenibilità dell'offerta. Il TAR ha annullato l'aggiudicazione e il presupposto giudizio di congruità, facendo salve le ulteriori determinazioni dell'amministrazione nella riedizione della verifica di anomalia, senza disporre direttamente l'esclusione dell'aggiudicatario. La precedente ordinanza aveva già definito la questione di accesso, ordinando il rilascio dell'offerta tecnica integrale nei limiti indicati. Le spese sono state compensate, salvo il contributo unificato posto a carico della stazione appaltante.

Norme richiamate

• art. 120, comma 2, c.p.a.

  "Per l’impugnazione degli atti di cui al presente articolo il ricorso, principale o incidentale, e i motivi aggiunti, anche avverso atti diversi da quelli già impugnati, sono proposti nel termine di trenta giorni. Il termine decorre per il ricorso principale e per i motivi aggiunti dalla ricezione della comunicazione di cui all’articolo 90 del codice dei contratti pubblici [...] oppure dal momento in cui gli atti sono messi a disposizione ai sensi dell’articolo 36, commi 1 e 2, del medesimo codice."

  Il termine decadenziale per impugnare gli atti di gara decorre dalla comunicazione dell'aggiudicazione o dalla messa a disposizione degli atti lesivi, quando l'interessato acquisisce o è posto in condizione di acquisire piena conoscenza del loro contenuto.

• art. 90 d.lgs. 36/2023

  La comunicazione dell'aggiudicazione rileva, unitamente alla messa a disposizione degli atti ai sensi dell'art. 36, quale momento di decorrenza del termine per l'impugnazione.

• art. 36 d.lgs. 36/2023

  La messa a disposizione delle offerte e degli atti sulle richieste di oscuramento incide sulla piena conoscenza degli atti di gara e sulla decorrenza del termine d'impugnazione; l'ostensione parziale non può impedire l'accesso difensivo quando gli atti sono necessari alla tutela giurisdizionale.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La verifica dell'anomalia deve essere effettiva, completa e riferita ai costi reali dell'offerta; non può essere limitata al solo costo della manodopera stabilmente impiegata quando l'offerta tecnica indica ulteriori risorse, costi indiretti e obblighi formativi rilevanti per l'esecuzione.

• art. 11 d.lgs. 36/2023

  La verifica della sostenibilità dell'offerta deve considerare il rispetto dei costi del lavoro e dei pertinenti obblighi derivanti dalla disciplina collettiva applicabile.

• art. 22 e seguenti l. 241/1990

  L'accesso documentale tutela l'interesse concreto alla conoscenza degli atti necessari alla difesa, secondo il bilanciamento con le esigenze di riservatezza.

• art. 64, comma 3, c.p.a.

  Il giudice può disporre l'acquisizione d'ufficio degli elementi necessari alla decisione, ferma la distinta disciplina dell'accesso nel rito previsto dall'art. 116 c.p.a.

• art. 116, comma 2, c.p.a.

  La tutela contro il diniego o la limitazione dell'accesso può essere esercitata nel giudizio pendente anche mediante domanda incidentale, con possibilità di ordinare l'esibizione dei documenti.

Massime di principio

• Nella verifica di anomalia, l'amministrazione deve esaminare il costo effettivo complessivo dell'offerta in relazione alle concrete modalità di esecuzione prospettate, non potendo limitarsi al costo del personale stabilmente assegnato alla commessa quando l'offerta indica ulteriori risorse, attività o obblighi suscettibili di generare costi.
• Le risorse umane, materiali o finanziarie impiegate trasversalmente in più commesse non devono necessariamente essere dedicate in via esclusiva a una singola gara, ma i relativi costi devono essere correttamente documentati e imputati pro quota alla specifica commessa, anche quali costi indiretti.
• I costi della formazione promessa nell'offerta tecnica devono essere separatamente considerati nella verifica di sostenibilità, poiché il tempo dedicato alla formazione rientra nell'orario di lavoro e deve essere retribuito.
• Una verifica di congruità fondata soltanto sul costo della manodopera indicato per una parte del personale e priva dell'esame dei costi indiretti e formativi essenziali è affetta da difetto di istruttoria e rende illegittimo il conseguente giudizio di congruità e l'aggiudicazione.
• Nel rito appalti, il termine per impugnare decorre dal momento in cui l'operatore acquisisce o può acquisire piena conoscenza degli atti lesivi; se la stazione appaltante non mette a disposizione tutti gli atti rilevanti, la decorrenza è differita alla loro effettiva messa a disposizione.

Come è indicizzato