Cassazione Civile, Sentenza n. 14811/2020 del 10/07/2020

Esito

La controversia

Il Comune ha licenziato per giusta causa, con lettera del 31 maggio 2016, un proprio dirigente che, fuori dall’orario di lavoro e nei locali dell’ufficio, aveva attirato una donna con il pretesto di procurarle un posto di lavoro e aveva compiuto nei suoi confronti atti di molestia sessuale contro la sua volontà. Il Tribunale di Pescara aveva respinto l’impugnazione del licenziamento, prima con ordinanza e poi rigettando l’opposizione; la Corte d’appello dell’Aquila, con sentenza depositata il 5 luglio 2018, aveva respinto il reclamo. Il dirigente ha proposto sette motivi di ricorso. Con il primo ha contestato la prova della data certa della convenzione con cui il Comune aveva delegato la funzione disciplinare all’Ufficio associato interprovinciale, sostenendo che mancava la marca temporale e denunciando violazione delle norme sulla validazione temporale e dell’onere della prova. Con il secondo ha sostenuto che, prima della modifica del 2017 al d.lgs. n. 165/2001, l’art. 30 TUEL non consentisse di gestire in forma associata l’ufficio per i procedimenti disciplinari. Con il terzo ha contestato la mancata prova della nomina della dirigente dell’Ufficio associato a titolare dell’UPD. Con il quarto ha dedotto la nullità del licenziamento per omessa comunicazione contestuale al dipendente della trasmissione degli atti all’UPD. Con il quinto ha censurato l’attività istruttoria del Segretario generale comunale e l’acquisizione di atti provenienti dal procedimento penale, invocando le regole sul segreto investigativo e sull’autorizzazione all’accesso. Con il sesto ha contestato il valore attribuito ai verbali di polizia e la mancata ammissione della prova testimoniale. Con il settimo ha sostenuto che il CCNL prevedesse, per minacce e molestie sessuali, soltanto sanzioni conservative e che il licenziamento fosse sproporzionato.

La decisione

La Cassazione ha rigettato il ricorso. Il primo motivo è stato dichiarato inammissibile nella parte in cui contestava l’interpretazione di atti senza rispettare gli oneri di specificità e, per il resto, è risultato privo di decisività: per i documenti informatici delle pubbliche amministrazioni la marca temporale non è l’unico strumento idoneo a individuare il momento di formazione, potendo rilevare anche la segnatura di protocollo o la PEC; il ricorrente non aveva inoltre allegato specifici vizi delle firme o della data. Il secondo motivo è stato respinto: l’art. 30 TUEL consente agli enti locali di organizzare in forma associata funzioni comuni, inclusa quella disciplinare, e la previsione introdotta nel 2017 dall’art. 55-bis del d.lgs. n. 165/2001 ha carattere ricognitivo per gli enti locali. Il terzo motivo è stato dichiarato inammissibile perché, nella sostanza, contestava l’accertamento in fatto e la valutazione dei documenti senza rispettare i requisiti di specificità, anziché individuare un effettivo errore di sussunzione. Il quarto motivo è stato respinto: la comunicazione al dipendente della trasmissione degli atti all’UPD ha funzione informativa e la sua omissione non invalida il procedimento, non essendo dimostrato un pregiudizio difensivo; le garanzie rilevanti operano con l’avvio del procedimento disciplinare e il dipendente ha diritto di accedere agli atti istruttori. Il quinto motivo è stato dichiarato inammissibile per difetto di specificità; inoltre, l’omessa pronuncia non è configurabile rispetto a una questione processuale e gli atti provenienti da indagini penali possono essere utilizzati in sede disciplinare se sottoposti al contraddittorio, mentre il ricorrente non ha indicato un pregiudizio concreto derivante dall’attività del Segretario generale. Il sesto motivo è stato dichiarato inammissibile perché mirava a ottenere una nuova valutazione delle prove, riservata al giudice di merito; il giudice può utilizzare anche prove atipiche, comprese risultanze delle indagini preliminari e dichiarazioni verbalizzate dalla polizia giudiziaria. Il settimo motivo è stato respinto: la valutazione di proporzionalità della sanzione non è rivedibile in Cassazione nei termini richiesti e le previsioni del CCNL sulle sanzioni conservative non erano vincolanti, poiché non tipizzavano in modo specifico la condotta e non escludevano il licenziamento nei casi di maggiore gravità. La gravità concreta, l’intenzionalità e l’abuso della qualifica dirigenziale rendevano la condotta irrimediabilmente lesiva del vincolo fiduciario. Il ricorrente è stato condannato alle spese del giudizio di legittimità: euro 200 per esborsi, euro 5.500 per compensi, oltre spese forfetarie del 15% e accessori. È stato inoltre dato atto dei presupposti per l’ulteriore contributo unificato, ove dovuto.

Norme richiamate

• art. 30 d.lgs. n. 267/2000 (TUEL)

  La norma prevede, quindi, una forma di cooperazione tra gli enti locali -che come si è detto rappresenta un’ipotesi speciale degli accordi tra Pubbliche Amministrazioni di cui alla L. n. 241 del 1990 – per l’esercizio di funzioni comuni, che può realizzarsi con la costituzione di uffici comuni con le caratteristiche indicate ovvero con la delega di funzioni ad uno degli enti partecipanti, esclusa la possibilità, anche nell’ipotesi di costituzione uffici comuni, di dare vita ad un soggetto munito di personalità giuridica autonoma rispetto a quella dei soggetti contraenti

  Le convenzioni tra enti locali possono organizzare in forma associata l’esercizio delle funzioni comuni; la funzione disciplinare comunale rientra nell’organizzazione generale dell’amministrazione e può quindi essere gestita con tale modalità.

• art. 15 L. n. 241/1990

  Nello specifico, rappresentando le Convenzioni disciplinate dall’art. 30 TUEL – di cui qui si discute – un’ipotesi speciale degli accordi tra Pubbliche Amministrazioni di cui alla L. n. 241 del 1990, art. 15 (vedi, fra le tante: TAR Lombardia Milano, n. 5620 del 2004), deve essere considerato che da questa ultima disposizione (anche attraverso il richiamo del precedente art. 11, comma 2) si desume che: a) a pena di nullità tali accordi vanno stipulati per atto scritto, salvo che la legge disponga altrimenti; b) devono essere motivati; e) ove non diversamente previsto, sono disciplinati dai principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili; d) e, soprattutto, a fare data dal 30 giugno 2014 gli accordi stessi – a pena di nullità – sono sottoscritti con firma digitale, ai sensi del D.Lgs. 7 marzo 2005, n. 82, art. 24 con firma elettronica avanzata, ai sensi del D.Lgs. 7 marzo 2005, n. 82, art. 1, comma 1, lett. q-bis), ovvero con altra firma elettronica qualificata.

  Le convenzioni tra pubbliche amministrazioni devono essere stipulate per iscritto e sottoscritte con firma digitale o altra firma elettronica qualificata prevista dalla legge; per i documenti informatici delle amministrazioni la marca temporale non costituisce requisito necessario, potendo la validazione temporale risultare anche da altri strumenti.

• art. 40 d.lgs. n. 82/2005 (Codice dell’amministrazione digitale)

  d) tuttavia, il CAD, all’art. 40, rubricato “Formazione di documenti informatici”, ha introdotto un innovativo e fondamentale precetto: “Le pubbliche amministrazioni formano gli originali dei propri documenti con mezzi informatici secondo le disposizioni di cui al presente codice e le regole tecniche di cui all’art. 71;

  Le pubbliche amministrazioni formano gli originali dei propri documenti in modalità informatica; il momento di formazione dei documenti può essere comprovato con strumenti di validazione temporale diversi dalla marca temporale, come la segnatura di protocollo e la PEC.

• art. 55-bis, commi 3, 4 e 5, d.lgs. n. 165/2001

  in tema di illeciti disciplinari di maggiore gravità imputabili al pubblico dipendente, la comunicazione all’interessato della trasmissione degli atti da parte del responsabile della struttura all’UPD, prevista dal D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 55-bis, comma 3, ha una funzione meramente informativa, sicchè gli effetti dell’eventuale omissione di tale adempimento non si riverberano sul procedimento disciplinare e sul suo svolgimento, che prosegue regolarmente

  La comunicazione al dipendente della trasmissione degli atti all’UPD ha funzione meramente informativa; la sua omissione non determina invalidità del procedimento disciplinare, in assenza di un pregiudizio difensivo. Le garanzie difensive si esercitano nel procedimento disciplinare e comprendono l’accesso agli atti istruttori.

• art. 329 c.p.p.

  gli atti che siano acquisiti nell’ambito del procedimento disciplinare seppur provenienti da indagini preliminari svolte in sede penale, possono essere utilizzati come elementi di vantazione in ambito disciplinare, una volta sottoposti in contraddittorio all’incolpato, senza che i limiti del segreto istruttorio di cui all’art. 329 c.p.p. ostino alla loro acquisizione o rilevino sulla loro efficacia probatoria e sulla validità del provvedimento disciplinare emesso, in quanto tali limiti sono dettati non a tutela della riservatezza dei soggetti coinvolti nelle indagini penali ma delle indagini stesse

  Il segreto investigativo previsto dall’art. 329 c.p.p. non impedisce che atti provenienti dalle indagini preliminari siano acquisiti e valutati nel procedimento disciplinare, purché sottoposti al contraddittorio dell’incolpato; il segreto tutela le indagini, non la riservatezza dei soggetti coinvolti.

• art. 366 c.p.c.

  in base al quale il ricorrente, qualora proponga delle censure attinenti all’esame o alla valutazione di documenti o atti processuali, è tenuto a trascriverne nel ricorso il contenuto essenziale e nel contempo ad allegarli al ricorso o, quanto meno, a fornire alla “Corte elementi sicuri per consentirne l’individuazione e il reperimento negli atti processuali, nonchè per valutarne la corretta allegazione agli atti

  Il ricorrente per cassazione che censura l’esame o la valutazione di atti e documenti deve indicarne il contenuto essenziale e consentirne l’individuazione e il reperimento; la mancata osservanza rende la censura inammissibile.

• art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c.

  per i giudizi, come il presente, ai quali si applica ratione temporis l’art. 360 c.p.c., n. 5 nel testo successivo alla suddetta modifica di cui al D.L. 22 giugno 2012, n. 83, art. 54 convertito dalla L. 7 agosto 2012, n. 134 – che ha molto limitato l’ambito di applicabilità del controllo di legittimità sulla motivazione – la valutazione in ordine alla suddetta proporzionalità, che è devoluta al giudice del merito, rientrando nella ricostruzione del fatto da questi operata, è sindacabile in sede di legittimità soltanto quando la relativa motivazione manchi del tutto, ovvero sia affetta da vizi giuridici consistenti nell’essere stata essa articolata su espressioni od argomenti tra loro manifestamente ed immediatamente inconciliabili, oppure perplessi od obiettivamente incomprensibili

  La valutazione di proporzionalità del licenziamento, riservata al giudice di merito, è sindacabile in cassazione soltanto nei limiti rigorosi del vizio motivazionale previsti dal testo applicabile dell’art. 360, n. 5 c.p.c.; non basta proporre una diversa ponderazione degli elementi del caso.

• art. 7, comma 8, lett. b) e i), CCNL Dirigenti Regioni e Autonomie locali

  Ma si è anche aggiunto che la suddetta vincolatività viene meno se non risulta – anche dalle parole usate – che le Parti contrattuali abbiano inteso escludere, per i casi di maggiore gravita, la possibilità di una sanzione espulsiva

  Le previsioni collettive che associano a determinate condotte sanzioni conservative vincolano il giudice quando tipizzano specificamente la condotta e manifestano l’intenzione di escludere il licenziamento anche nei casi più gravi. Indicazioni generiche, come minacce o molestie sessuali, non impediscono il licenziamento per una condotta di particolare gravità.

• art. 13, commi 1-bis e 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, introdotto dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, si dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente principale, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso principale, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis ove dovuto.

  In caso di rigetto del ricorso, la Corte dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento dell’ulteriore contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, ove dovuto.

Massime di principio

• Gli enti locali possono stipulare convenzioni per la gestione associata delle funzioni dell’ufficio per i procedimenti disciplinari: la funzione disciplinare rientra nell’organizzazione generale dell’amministrazione e tale possibilità era già consentita dall’art. 30 TUEL prima dell’espressa previsione introdotta nel 2017 nell’art. 55-bis del d.lgs. n. 165/2001.
• La comunicazione al dipendente della trasmissione degli atti dal responsabile della struttura all’UPD ha funzione informativa; la sua omissione non invalida il procedimento disciplinare, purché restino integre le garanzie difensive nel procedimento avviato dall’organo competente.
• Atti provenienti dalle indagini preliminari penali possono essere acquisiti e utilizzati nel procedimento disciplinare, se sottoposti al contraddittorio dell’incolpato; il segreto investigativo non ne impedisce l’acquisizione né determina, di per sé, l’invalidità della sanzione.
• Il giudice di merito può fondare la decisione anche su prove atipiche, comprese le risultanze delle indagini preliminari e le dichiarazioni verbalizzate dalla polizia giudiziaria. La scelta e la valutazione delle prove non sono rivedibili in cassazione mediante una mera richiesta di diversa ponderazione.
• Le tipizzazioni disciplinari del contratto collettivo che prevedono sanzioni conservative vincolano il giudice quando individuano specificamente la condotta e manifestano l’intento di escludere il licenziamento anche per le ipotesi più gravi; formulazioni generiche non precludono il recesso quando la concreta condotta, valutata nella sua gravità e intenzionalità, lede irrimediabilmente il vincolo fiduciario.
• La proporzionalità della sanzione espulsiva è valutazione di merito e, nel regime dell’art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c. applicabile ratione temporis, è censurabile in cassazione solo nei limiti del vizio motivazionale ammesso, non per ottenere una nuova valutazione dei fatti.

Come è indicizzato