Sentenza n. 5282/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La controversia riguarda una procedura aperta, suddivisa in 34 lotti, per l'affidamento del servizio di vigilanza armata presso sedi del Ministero della Giustizia. Dopo l'esclusione dell'originaria aggiudicataria, il lotto 28, relativo alla provincia di Catanzaro, è stato aggiudicato all'impresa collocata prima in graduatoria, mentre l'appellante era seconda. L'appellante ha dedotto l'illegittimità dell'aggiudicazione perché l'aggiudicataria non avrebbe mantenuto continuativamente il requisito di idoneità professionale previsto dall'art. 7.1, lett. b), del disciplinare, consistente nel possesso della licenza prefettizia ex art. 134 TULPS valida per il territorio del lotto oppure, per le province non coperte, nella tempestiva presentazione della richiesta di estensione territoriale. In particolare, l'estensione della licenza alla provincia di Catanzaro era venuta meno il 18 settembre 2024 ed era stata ripristinata soltanto il 15 maggio 2025, data nella quale l'aggiudicataria aveva presentato l'istanza di estensione. Sono state inoltre dedotte, tra le altre, la falsità della dichiarazione resa nel DGUE circa il possesso della licenza, anche con riferimento alla copertura radio, e l'omessa comunicazione della perdita del requisito durante la gara. L'appellante ha chiesto l'annullamento dell'aggiudicazione, la declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente stipulato e il subentro nell'esecuzione del servizio.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e riformato la sentenza del TAR. Ha ritenuto fondato il motivo relativo alla continuità del possesso della licenza prefettizia e della relativa estensione territoriale. Il disciplinare richiedeva, per il lotto 28, la copertura della provincia di Catanzaro oppure la presentazione della richiesta di estensione territoriale. Poiché l'aggiudicataria aveva perso l'estensione territoriale il 18 settembre 2024 e aveva presentato l'istanza soltanto il 15 maggio 2025, per tale intervallo era priva del requisito richiesto dalla lex specialis. La mera pendenza del contenzioso relativo alla precedente aggiudicazione, qualificata dal TAR come periodo di quiescenza della gara, non escludeva l'obbligo di mantenere continuativamente i requisiti dalla presentazione dell'offerta fino alla stipula e, successivamente, per tutta l'esecuzione del contratto. Il Collegio ha sottolineato che, ai fini della partecipazione, è sufficiente la presentazione dell'istanza di estensione territoriale, ma tale adempimento deve comunque sussistere tempestivamente e senza soluzione di continuità quando la copertura territoriale sia necessaria per il lotto. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti, compresa la censura sulla falsità della dichiarazione nel DGUE e sull'omessa comunicazione della perdita del requisito. È stata quindi annullata l'aggiudicazione del 4 luglio 2025 e gli atti prodromici. Poiché il contratto con l'aggiudicataria era stato stipulato e l'esecuzione era iniziata, ma l'appalto aveva durata triennale e non erano stati prospettati ostacoli al subentro, il Consiglio di Stato ha dichiarato il contratto inefficace ai sensi dell'art. 122 c.p.a. a decorrere dal cinquantesimo giorno successivo alla pubblicazione della decisione, disponendo da tale data il subentro dell'appellante, previa positiva verifica dei requisiti. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate per la complessità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 60 d.lgs. 50/2016

  La procedura di gara era una procedura aperta disciplinata dal previgente codice dei contratti pubblici.

• art. 7.1, lett. b), del disciplinare di gara

  possesso della licenza prefettizia ex art. 134 TULPS ... valida nell’intero territorio del Lotto/i ... oppure ... valida per una qualsiasi delle province ... unitamente alla notifica della richiesta di estensione provinciale

  La lex specialis imponeva la copertura territoriale del lotto oppure la tempestiva presentazione della richiesta di estensione per le province non coperte.

• art. 134 TULPS

  La licenza prefettizia costituisce requisito di idoneità professionale per l'esercizio dei servizi di vigilanza privata; la sua estensione territoriale rileva ai fini della partecipazione quando è richiesta dalla lex specialis.

• art. 257 del regolamento di esecuzione del TULPS

  La disciplina regolamentare sulla validità territoriale dell'autorizzazione deve essere interpretata alla luce dei principi europei sulla libertà di stabilimento e sulla libera prestazione dei servizi.

• artt. 49 e 56 TFUE

  Le disposizioni europee sulla libertà di stabilimento e sulla libera prestazione di servizi hanno condotto a ritenere sufficiente, per l'estensione territoriale, la comunicazione o istanza alla Prefettura, senza necessità di attendere il rilascio dell'autorizzazione, salvo i poteri prefettizi di controllo e inibizione.

• art. 122 c.p.a.

  tenendo conto, in particolare, degli interessi delle parti, dell’effettiva possibilità per il ricorrente di conseguire l’aggiudicazione ... dello stato di esecuzione del contratto e della possibilità di subentrare nel contratto

  La dichiarazione di inefficacia del contratto e il subentro dipendono dalla valutazione concreta degli interessi, della possibilità effettiva di conseguire l'aggiudicazione, dello stato di esecuzione e della praticabilità del subentro.

• art. 32, comma 5, d.lgs. 50/2016

  Aggiudicazione definitiva non efficace

  La nota richiamata negli atti di gara qualificava l'aggiudicazione come non efficace ai sensi della disposizione indicata.

Massime di principio

• Quando la lex specialis richiede, per un servizio di vigilanza privata, una licenza prefettizia ex art. 134 TULPS valida nel territorio del lotto, il concorrente deve possedere la copertura territoriale richiesta oppure avere tempestivamente presentato la relativa istanza di estensione; la mera titolarità della licenza per altro territorio non è sufficiente.
• Il requisito di partecipazione relativo alla licenza prefettizia e alla sua estensione territoriale deve essere posseduto senza soluzione di continuità dalla presentazione dell'offerta fino alla stipula del contratto e, successivamente, per tutta la fase di esecuzione, salvo quanto diversamente previsto dalla legge di gara.
• La presentazione dell'istanza di estensione territoriale alla Prefettura è sufficiente a integrare il requisito richiesto dalla lex specialis, senza necessità di attendere il provvedimento autorizzatorio, ma l'istanza deve essere presentata tempestivamente; il suo differimento determina una soluzione di continuità nel possesso del requisito.
• La pendenza di un contenzioso relativo a una precedente aggiudicazione o una fase di temporanea inattività della gara non sospende l'obbligo del concorrente di mantenere continuativamente i requisiti di partecipazione.
• Ai fini della dichiarazione di inefficacia del contratto ai sensi dell'art. 122 c.p.a., il giudice deve valutare concretamente gli interessi delle parti, la possibilità effettiva del ricorrente di conseguire l'aggiudicazione, lo stato di esecuzione del contratto e la concreta possibilità di subentro; ove tali elementi lo consentano, può fissare una decorrenza differita dell'inefficacia e disporre il subentro previa verifica dei requisiti.

Come è indicizzato