Sentenza n. 6779/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La dirigente scolastica aveva chiesto l’accesso a ogni esposto o segnalazione, comunque denominato, pervenuto all’Ufficio Scolastico Regionale, in tutte le sue articolazioni, e riferibile alla propria persona. L’amministrazione aveva respinto l’istanza ritenendola generica, cumulativa, esplorativa e diretta a un controllo generalizzato dell’operato dell’ufficio, precisando che trovava applicazione la disciplina dell’accesso documentale ex artt. 22 e ss. l. 241/1990 e, per i profili disciplinari, l’art. 55-bis, comma 1, d.lgs. 165/2001, mentre non ricorreva l’accesso civico generalizzato. L’appello deduceva: erronea qualificazione dell’istanza come generica ed esplorativa; violazione dell’art. 24, comma 3, l. 241/1990; violazione dell’art. 24, comma 7, l. 241/1990, sostenendo la natura difensiva dell’accesso e la necessità di conoscere gli esposti anche per eventuali iniziative a tutela della propria immagine; violazione dell’art. 5 d.lgs. 33/2013 e dell’obbligo di esaminare d’ufficio la richiesta anche come accesso civico generalizzato; omessa applicazione dell’art. 6, comma 5, d.P.R. 184/2006, per mancato invito a rettificare o integrare l’istanza; violazione dell’art. 112 c.p.c., richiamato dall’art. 39 c.p.a. La parte appellante richiamava inoltre l’accessibilità, in astratto, degli atti di pre-iniziativa dei procedimenti disciplinari. L’amministrazione chiedeva il rigetto dell’appello.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato l’appello e confermato il diniego. Ha ritenuto generica ed esplorativa la richiesta, poiché non individuava documenti specifici, ma un’intera categoria di atti, senza delimitazione temporale e sulla sola base della riferibilità alla richiedente. L’eventuale evasione avrebbe imposto all’amministrazione una complessa attività di ricerca, selezione, qualificazione e filtraggio dei documenti, nonché una valutazione sostitutiva dell’interesse concreto e attuale del richiedente, che deve invece essere individuato dal privato. La domanda era quindi idonea a configurare un controllo generalizzato sull’operato dell’ufficio, vietato dall’art. 24, comma 3, l. 241/1990. La genericità impediva anche di dimostrare il necessario collegamento tra uno specifico interesse giuridicamente tutelato e i documenti richiesti, ai sensi dell’art. 22 l. 241/1990. Il giudice ha osservato che la situazione sarebbe stata diversa se fossero stati individuati esposti specifici, provenienti da soggetti determinati o presentati in date od occasioni determinate. L’accesso difensivo non è stato riconosciuto, perché la necessaria strumentalità della documentazione rispetto alla difesa non era stata dimostrata; inoltre, quando gli esposti avevano dato luogo a procedimenti disciplinari, il loro contenuto era stato trasfuso nelle contestazioni degli addebiti, consentendo alla dirigente di esercitare le proprie prerogative difensive. Quanto agli atti di pre-iniziativa disciplinare, il Consiglio di Stato ha ammesso la loro ostensibilità in astratto, ma ha precisato che essa richiede comunque una valutazione comparativa con gli interessi pubblici e privati contrapposti. Nel caso concreto, l’ostensione avrebbe potuto compromettere la genuinità e la celerità degli accertamenti disciplinari, esporre i segnalanti a possibili condizionamenti o ritorsioni e pregiudicare la tutela dei dati personali e dei minori. Anche l’accesso civico generalizzato è stato escluso: i dati richiesti erano soggetti ai limiti dell’art. 5-bis d.lgs. 33/2013, con prevalenza delle esigenze di protezione dei dati personali e dei dati riferibili a minori. Il giudice ha inoltre ritenuto legittimo il diniego senza previo invito a integrare l’istanza, poiché la domanda non era semplicemente incompleta, ma radicalmente priva degli elementi necessari per individuare documenti e finalità dell’accesso; il termine di dieci giorni previsto dall’art. 6, comma 5, d.P.R. 184/2006 è stato comunque considerato ordinatorio. Il termine per provvedere è stato rispettato, poiché la scadenza festiva del termine di trenta giorni ex art. 25, comma 4, l. 241/1990 era prorogata al primo giorno lavorativo successivo. La dirigente è stata condannata al pagamento di 4.000 euro di spese processuali.

Norme richiamate

• artt. 22 e ss. l. 241/1990

  L’accesso documentale richiede l’individuazione di documenti amministrativi determinati o determinabili e la titolarità di un interesse diretto, concreto e attuale collegato ai documenti; non può essere utilizzato per richieste generiche o per un controllo generalizzato sull’operato amministrativo.

• art. 22, comma 1, lett. b), l. 241/1990

  Il richiedente deve dimostrare il collegamento tra la propria situazione giuridica e i documenti specificamente richiesti; tale valutazione non può essere rimessa all’amministrazione mediante un’attività sostitutiva volta a individuare interesse e documenti.

• art. 24, comma 3, l. 241/1990

  Sono inammissibili le richieste di accesso preordinate a un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  L’accesso difensivo presuppone la dimostrazione della necessità della conoscenza del documento per la tutela di interessi giuridici; la mera allegazione di esigenze difensive, in assenza di documenti specificamente individuati e di un nesso strumentale provato, non è sufficiente.

• art. 5 d.lgs. 33/2013

  L’accesso civico generalizzato non consente l’ostensione quando ricorrono i limiti previsti dall’art. 5-bis e non trasforma una richiesta generica di documenti in un accesso indiscriminato.

• art. 5-bis d.lgs. 33/2013

  La protezione dei dati personali, soprattutto quando coinvolge dati di minori, può prevalere sull’interesse all’accesso civico generalizzato.

• art. 6, comma 5, d.P.R. 184/2006

  L’invito a integrare o rettificare la domanda non è dovuto quando l’istanza è radicalmente generica e priva degli elementi che consentano di individuare documenti e finalità dell’accesso; il termine di dieci giorni è ordinatorio.

• art. 25, comma 4, l. 241/1990

  Il termine di trenta giorni per la decisione sull’accesso, se scade in giorno festivo, è prorogato al primo giorno utile successivo.

• art. 155 c.p.c.

  La scadenza festiva del termine comporta la proroga al primo giorno non festivo successivo.

Massime di principio

• L’istanza di accesso documentale deve individuare documenti specifici o almeno determinabili e non può limitarsi a richiedere un’intera categoria di atti riferibili genericamente al richiedente, senza delimitazione temporale o ulteriore precisazione.
• L’amministrazione non può sostituirsi al richiedente nell’individuazione dei documenti rilevanti e dell’interesse concreto e attuale alla loro conoscenza; una richiesta che imponga ricerca, selezione e valutazione generalizzata degli atti è esplorativa e può essere respinta ai sensi dell’art. 24, comma 3, l. 241/1990.
• L’accesso difensivo richiede un nesso di necessità o strumentalità tra i documenti richiesti e la tutela di una situazione giuridica; tale nesso non è dimostrato da un generico richiamo a procedimenti disciplinari, alla tutela dell’immagine o alla possibilità di future azioni.
• Gli esposti e gli atti di pre-iniziativa disciplinare possono essere ostensibili in astratto, ma la loro conoscenza deve essere bilanciata con le esigenze di genuinità e celerità degli accertamenti, con la protezione dei dati personali e con il rischio di condizionamento o ritorsione nei confronti dei segnalanti.
• Il divieto di controllo generalizzato sull’attività amministrativa e i limiti alla protezione dei dati personali possono giustificare il diniego sia dell’accesso documentale sia dell’accesso civico generalizzato, anche quando l’istanza sia presentata per finalità personali o difensive.
• L’invito a integrare la domanda non è necessario quando la richiesta non presenta una mera incompletezza emendabile, ma è radicalmente generica e non consente di individuare né i documenti richiesti né il collegamento con una posizione giuridica tutelata.

Come è indicizzato