Cassazione Civile, Sentenza n. 6462/2020 del 06/03/2020

Esito

La controversia

Il ricorrente, sindaco di un Comune, era stato convenuto dalla Procura regionale della Corte dei conti in due distinti giudizi per danno erariale. Uno degli addebiti riguardava la dichiarazione di decadenza di un assessore, poi reintegrato dal giudice ordinario; l’altro la decisione di promuovere, a nome del Comune, una causa civile per diffamazione a mezzo stampa contro una società radiotelevisiva, un giornalista e altri soggetti, causa conclusasi con il rigetto della domanda e la condanna del Comune alle spese. Riuniti i giudizi, la Corte dei conti del Lazio aveva condannato il sindaco a pagare al Comune 90.000 euro per avere, con colpa grave, promosso una domanda risarcitoria temeraria. In appello, la Corte dei conti aveva ridotto la condanna a 20.000 euro, ritenendo che la scelta di agire fosse irrazionale e incongrua perché la pretesa diffamazione avrebbe potuto riguardare eventualmente gli amministratori in proprio, ma non il Comune; aveva inoltre rilevato che la causa non era stata adeguatamente seguita. Il sindaco ha proposto ricorso per cassazione, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 1, c.p.c., con tre motivi: ha dedotto, in primo luogo, che il sindacato sulla decisione di promuovere la causa avrebbe violato i limiti esterni della giurisdizione contabile e la riserva di amministrazione, trattandosi di scelta discrezionale della pubblica amministrazione; in secondo luogo, ha lamentato un diniego di giurisdizione per non essere stata dichiarata la nullità della sentenza di primo grado in ragione dell’indeterminatezza dell’atto introduttivo del primo giudizio; in terzo luogo, ha denunciato eccesso di potere giurisdizionale perché la Corte dei conti avrebbe deciso una seconda causa con petitum e causa petendi uguali alla prima, dopo avere esaurito il proprio potere. La Procura generale ha eccepito l’inammissibilità per formazione del giudicato implicito sulla giurisdizione e, in subordine, ha chiesto il rigetto.

La decisione

Le Sezioni Unite hanno respinto l’eccezione preliminare di inammissibilità: il giudicato, anche implicito, sulla giurisdizione presuppone un capo autonomo della sentenza di primo grado sulla giurisdizione, impugnabile e non impugnato; tale situazione non ricorre quando si denuncia un eccesso di potere giurisdizionale che avrebbe viziato una decisione di primo grado del giudice contabile, poiché l’interesse a ricorrere alle Sezioni Unite sorge rispetto alla sentenza d’appello del vertice del plesso speciale. Nel merito, il primo motivo è stato rigettato: la Corte dei conti non aveva sindacato la scelta discrezionale in sé, ma il modo irragionevole e gravemente imprudente in cui il potere era stato esercitato, con conseguente esborso evitabile per l’ente; la verifica del rispetto dei criteri di economicità ed efficacia e della ragionevolezza non invade la discrezionalità amministrativa. Anche il secondo e il terzo motivo sono stati rigettati: valutare se la domanda introduttiva fosse indeterminata rientra nei limiti interni della giurisdizione e non integra diniego di giurisdizione; decidere una seconda domanda dopo aver rilevato la nullità della prima costituisce esercizio dei poteri propri del giudice, e la Corte dei conti aveva comunque escluso l’identità delle domande, oltre a rilevare carenze di specificità del ricorso sul punto. Il ricorso è stato quindi rigettato. Non sono state liquidate spese, poiché la Procura generale è parte soltanto in senso formale. La Corte ha dato atto delle condizioni per il versamento, se dovuto, dell’ulteriore contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso.

Norme richiamate

• L. 14 gennaio 1994, n. 20, art. 1, comma 1

  Infatti, è principio costante (fra le altre, Cass., sez. un., 5 aprile 2019, n. 9680; Cass., sez. un., 8 maggio 2017, n. 11139) che il giudice contabile non viola i limiti esterni della propria giurisdizione, qualora censuri non già la scelta amministrativa adottata, bensì il modo con il quale quest’ultima è stata attuata, profilo che esula dalla discrezionalità amministrativa, dovendo l’agire amministrativo comunque ispirarsi a criteri di economicità ed efficacia.

  La previsione che limita il sindacato sulle scelte discrezionali non impedisce al giudice contabile di verificare le modalità concrete di attuazione della scelta, quando siano contrarie a economicità ed efficacia e abbiano causato un danno all’ente.

• L. 7 agosto 1990, n. 241, art. 1

  Si deve aggiungere che, come le Sezioni Unite hanno già da tempo affermato (Cass., sez. un., 29 settembre 2003, n. 14488), sulla configurazione di spazi discrezionali, e quindi di aree di insindacabilità, svolgono un essenziale effetto conformatore i principi di economicità e di efficacia L. 7 agosto 1990, n. 241, art. 1 i quali costituiscono un limite alla libertà di valutazione conferita alla p.a. e regole giuridiche di azione.

  I principi di economicità ed efficacia conformano l’azione amministrativa e limitano la libertà di valutazione della pubblica amministrazione; la loro concreta osservanza può essere sottoposta a controllo di legittimità, entro il limite della ragionevolezza.

• art. 360, primo comma, n. 1, c.p.c.

  Sono proposti ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 1, deducendo rispettivamente

  La disposizione individua il mezzo con cui il ricorrente ha denunciato alle Sezioni Unite i vizi attinenti ai limiti esterni della giurisdizione; la Corte ha esaminato tali censure nei limiti propri del sindacato sulla giurisdizione.

• art. 366 c.p.c.

  A ciò si aggiunga che la Corte dei conti ha escluso, al contrario dell’assunto del ricorrente – altresì privo dei requisiti dell’art. 366 c.p.c. – l’identità delle domande in detta sede proposte.

  Il ricorso per cassazione deve rispettare i requisiti di contenuto e specificità prescritti dall’art. 366 c.p.c.; la Corte ha rilevato che la deduzione circa l’identità delle domande era carente anche sotto tale profilo.

• D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1-quater

  Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza delle condizioni per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello richiesto, se dovuto, per il ricorso.

  In caso di rigetto del ricorso, la Corte dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento dell’ulteriore contributo unificato, pari a quello dovuto per l’impugnazione, se dovuto.

Massime di principio

• Il giudice contabile non invade la sfera discrezionale dell’amministrazione quando non censura la scelta amministrativa in sé, ma verifica se le modalità con cui essa è stata attuata rispettino i doveri di diligente cura dell’interesse pubblico e i criteri di economicità ed efficacia.
• La decisione degli amministratori di promuovere o resistere a un giudizio può fondare responsabilità amministrativa quando, per imprudenza o colpa grave, determina per l’ente spese processuali evitabili.
• I principi di economicità ed efficacia sono regole giuridiche di azione che limitano gli spazi di insindacabilità amministrativa; il controllo giudiziale sulla loro applicazione deve arrestarsi alla verifica di ragionevolezza e non può sostituire una valutazione giudiziale a una scelta discrezionale legittimamente esercitata.
• La formazione del giudicato, anche implicito, sulla giurisdizione richiede un capo autonomo della sentenza di primo grado, impugnabile e non impugnato; la denuncia di eccesso di potere giurisdizionale contro una decisione di primo grado del giudice speciale non determina tale preclusione, poiché l’interesse al ricorso alle Sezioni Unite sorge rispetto alla sentenza d’appello del vertice del relativo plesso.
• La valutazione dell’indeterminatezza della domanda introduttiva e la decisione su domande successive appartengono all’esercizio dei poteri interni del giudice e, in quanto tali, non integrano di per sé diniego o eccesso di giurisdizione sindacabile dalle Sezioni Unite.

Come è indicizzato