Parere n. 215/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La casa di cura ha impugnato, con ricorso straordinario e successivi motivi aggiunti, la delibera della Giunta regionale della Campania n. 652 del 16 novembre 2023, gli atti regionali di determinazione dei saldi consuntivi e le note dell’ASL Napoli 3 Sud concernenti la richiesta di emissione di note di credito e fatture a saldo per l’esercizio 2023. Nel ricorso principale ha sostenuto che la Regione avrebbe determinato il tetto di spesa mediante un illegittimo ricorso alla spesa storica, senza una previa e concreta istruttoria sul fabbisogno sanitario correlato ai posti letto accreditati, in violazione del giudicato formatosi sulle sentenze del Consiglio di Stato nn. 4957 e 4961 del 2023. Ha inoltre dedotto la violazione degli artt. 8 e 8-quater del d.lgs. 502/1992, il difetto assoluto di istruttoria, l’erroneità dei presupposti, la nullità per difetto di attribuzione, la violazione dei principi di legalità e tipicità del potere, degli artt. 24 e 113 Cost., nonché questioni di legittimità costituzionale e una richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea. Con i motivi aggiunti ha contestato le decurtazioni per extrabudget, superamento LEA e contestazioni distrettuali ex DCA 6/2011, nonché la determinazione del saldo consuntivo 2023. Il Ministero della salute ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per mancata notifica a un controinteressato e ne ha comunque chiesto il rigetto.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha ritenuto rispettato il contraddittorio nel procedimento consultivo e ha ritenuto di poter prescindere dall’eccezione ministeriale relativa alla mancata notifica a un controinteressato. Il ricorso principale è stato dichiarato inammissibile perché la casa di cura aveva sottoscritto un accordo contenente una clausola di salvaguardia con cui accettava incondizionatamente i provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe e gli atti collegati o presupposti, rinunciando espressamente alle azioni e impugnazioni già intraprese e ai contenziosi instaurabili contro gli atti adottati e conoscibili. Tale clausola è stata qualificata come manifestazione espressa e inequivocabile di acquiescenza, idonea a precludere la legittimazione a impugnare gli atti di determinazione dei tetti di spesa. La Sezione ha escluso che la predisposizione unilaterale della clausola da parte della Regione, la sua natura non modificabile o la necessità di sottoscrivere il contratto per mantenere il rapporto di accreditamento potessero impedire l’effetto preclusivo. Ha inoltre escluso la violazione degli artt. 24 e 113 Cost. e del diritto dell’Unione europea, richiamando il consolidato orientamento secondo cui gli operatori privati accreditati devono accettare i vincoli derivanti dalla programmazione sanitaria e dal piano di rientro. I motivi aggiunti sono stati dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione. Le note dell’ASL e della Regione sono state qualificate come meri atti privatistici finalizzati alla richiesta di emissione di fatture al netto di somme ritenute non dovute, non espressione di potere autoritativo. Le controversie relative all’effettiva debenza dei corrispettivi e alle singole voci del credito spettano pertanto alla giurisdizione del giudice ordinario. L’istanza cautelare è stata assorbita.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 11 d.P.R. 1199/1971

  deposito diretto del ricorso per motivi aggiunti

  La disposizione è richiamata quale base procedurale per il deposito diretto dei motivi aggiunti presso il Consiglio di Stato.

• art. 324 c.p.c.

  È stato invocato dalla ricorrente, in combinato disposto con l’art. 39 c.p.a., per sostenere la violazione del giudicato; la questione non è stata esaminata nel merito per l’inammissibilità derivante dalla clausola di salvaguardia.

• art. 39 c.p.a.

  È stato richiamato dalla ricorrente in relazione alla dedotta violazione del giudicato; il motivo è rimasto assorbito dall’inammissibilità del ricorso principale.

• artt. 8 e 8-quater d.lgs. 502/1992

  Sono stati invocati per contestare la determinazione dei tetti di spesa e il difetto di istruttoria sul fabbisogno sanitario; la Sezione non ha esaminato tali censure nel merito.

• artt. 24 e 113 Cost.

  La Sezione ha escluso che la clausola di salvaguardia sottoscritta dalla struttura accreditata violi il diritto di difesa e il diritto di accesso alla tutela giurisdizionale.

• DCA n. 6/2011

  È richiamato quale fonte delle contestazioni distrettuali poste a base delle decurtazioni richieste dall’ASL; la controversia sulle relative somme è stata ricondotta alla giurisdizione ordinaria.

• art. 133 c.p.a.

  Non è espressamente citato nel testo; pertanto non viene assunto tra le fonti decisive.

• art. 101 c.p.c.

  Non è espressamente citato nel testo; pertanto non viene assunto tra le fonti decisive.

Massime di principio

• La sottoscrizione di un accordo contrattuale da parte di una struttura sanitaria privata accreditata, contenente una clausola espressa di accettazione incondizionata dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa e di rinuncia alle impugnazioni già proposte o proponibili, integra acquiescenza e preclude l’impugnazione degli atti cui la clausola si riferisce.
• L’effetto preclusivo della clausola di salvaguardia non è escluso dal fatto che l’accordo sia stato predisposto unilateralmente dall’amministrazione o non sia stato concretamente negoziabile, purché la clausola esprima in modo perentorio, chiaro e inequivocabile la rinuncia alle azioni.
• La necessità economica o organizzativa di mantenere il rapporto di accreditamento non elimina, di per sé, la spontaneità della scelta negoziale dell’operatore privato né rende la clausola incompatibile con gli artt. 24 e 113 Cost.
• Le controversie tra ASL e strutture sanitarie private accreditate relative alla concreta debenza di corrispettivi, alle decurtazioni e alle singole voci del credito derivante dall’esecuzione dell’accordo contrattuale appartengono alla giurisdizione ordinaria quando non sia contestato l’esercizio di un potere autoritativo.
• Le richieste dell’amministrazione di emissione di note di credito o fatture a saldo, fondate sulla ritenuta non debenza di determinate somme, hanno natura di atti privatistici di gestione e recupero del rapporto contrattuale e non costituiscono, per ciò solo, provvedimenti autoritativi impugnabili davanti al giudice amministrativo.

Come è indicizzato