Sentenza n. 2327/2026 - Napoli, Sezione 7

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato il provvedimento n. 12 dell'1 marzo 2022, il provvedimento n. 13 del 4 marzo 2022 e, con motivi aggiunti, le ordinanze n. 4 del 15 gennaio 2024 e n. 5 del 17 gennaio 2024, oltre all'avviso di accesso e immissione in possesso. Le opere riguardavano una struttura alberghiera interessata da domande di condono ai sensi della legge n. 47/1985 e della legge n. 724/1994, nonché da ulteriori opere abusive realizzate nel tempo, anche dopo la presentazione delle istanze di sanatoria, in area sottoposta a vincolo paesaggistico. Con il primo motivo del ricorso introduttivo è stata dedotta la violazione degli artt. 97 Cost., 2, 3, 10-bis e 21-nonies l. n. 241/1990 e degli artt. 31, 32, 35 e 39 l. n. 47/1985, sostenendo che l'autorizzazione paesaggistica e i condoni si sarebbero perfezionati per silenzio-assenso e che il Comune avrebbe potuto intervenire soltanto mediante autotutela, previa comunicazione dei motivi ostativi. Con il secondo motivo è stata contestata la demolizione, assumendo che le opere fossero comprese nell'assetto planivolumetrico dell'albergo o comunque coperte dal condono, che le trasformazioni interne fossero irrilevanti rispetto alla destinazione alberghiera, che la descrizione degli abusi fosse generica e che, per le opere sanzionate ai sensi dell'art. 33 d.P.R. n. 380/2001, fosse necessario il coinvolgimento dell'autorità ministeriale ai fini della fiscalizzazione o della demolizione. Con il terzo motivo è stata dedotta l'illegittimità della demolizione e del reinterro delle opere riferite alla precedente istanza di condono ex legge n. 326/2003, sostenendo che tali opere derivassero da interventi urgenti eseguiti per prevenire il rischio di frana e che il reinterro avrebbe ricreato un pericolo per la strada sottostante, con conseguente necessità di applicare la fiscalizzazione della sanzione. Con i motivi aggiunti è stata contestata, anzitutto, la sanzione pecuniaria ex art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001, sul presupposto che mancasse la previa notificazione di un autonomo provvedimento di accertamento dell'inottemperanza all'ingiunzione di demolizione. È stata poi impugnata l'acquisizione gratuita al patrimonio comunale, deducendo che alcune opere non fossero soggette all'art. 31, che altre fossero già state demolite o condonate, che l'acquisizione del piano S1 fosse incompatibile con la sanzione ex art. 33, che l'intera area circostante non fosse edificabile per effetto del piano urbanistico territoriale e che il Comune non avesse adeguatamente motivato l'individuazione e la quantificazione delle aree ulteriori. L'avviso di immissione in possesso è stato censurato in via derivata.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso e i motivi aggiunti, ritenendo legittimi i provvedimenti impugnati. Quanto al ricorso introduttivo, il giudice ha ritenuto sufficiente, ai fini del diniego di condono e delle conseguenti misure ripristinatorie, il rilievo che le opere ricadessero in un'area sottoposta a vincolo paesaggistico e fossero opere di tipologia 1, in contrasto con la disciplina urbanistico-edilizia e quindi non condonabili ai sensi della legge n. 326/2003. La pluralità e la consistenza degli interventi successivi alla presentazione delle domande di condono avevano inoltre inciso radicalmente sull'identità dei manufatti oggetto delle istanze, impedendo all'amministrazione di verificarne i presupposti originari. Tali opere non potevano essere considerate legittimate dalle domande di condono, poiché la presentazione dell'istanza non autorizza la prosecuzione, trasformazione o ampliamento del manufatto abusivo, salvo gli interventi di mero completamento consentiti dall'art. 35, comma 14, l. n. 47/1985. Il TAR ha qualificato l'ingiunzione di demolizione come atto dovuto e vincolato, sufficiente quanto alla motivazione quando descriva le opere abusive e indichi le ragioni della loro abusività. Non era quindi necessaria una specifica ponderazione dell'interesse pubblico concreto e attuale, né il preavviso di rigetto previsto dall'art. 10-bis l. n. 241/1990. La possibilità di sostituire la demolizione con la sanzione pecuniaria, ove ricorrano i presupposti della fiscalizzazione, appartiene alla fase esecutiva: spetta al privato dimostrare rigorosamente l'impossibilità di eseguire la demolizione senza pregiudicare la parte conforme dell'edificio. Quanto ai motivi aggiunti, il giudice ha ritenuto rispettata la condizione relativa alla notificazione dell'ordine di demolizione e del provvedimento acquisitivo a tutti i proprietari. Ha inoltre ritenuto sufficiente il verbale di accertamento dell'inottemperanza della Polizia Municipale, recepito dal Comune, e ha escluso che la contestuale notificazione della sanzione pecuniaria e dell'ordinanza acquisitiva determinasse l'illegittimità degli atti. L'acquisizione gratuita è stata qualificata come conseguenza sanzionatoria automatica dell'inottemperanza all'ordine di demolizione. Anche la determinazione della superficie acquisibile è stata ricondotta a un'attività vincolata di natura tecnica, da compiere mediante applicazione della disciplina urbanistica e dei criteri di calcolo dell'art. 31 d.P.R. n. 380/2001. Nel caso concreto non è stato dimostrato il superamento del limite massimo di dieci volte la superficie utile abusivamente costruita. L'avviso di immissione in possesso è stato quindi ritenuto legittimo in quanto non autonomamente viziato. Il TAR ha compensato integralmente le spese di giudizio, in ragione della tecnicità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  non presente nel testo come citazione letterale

  L'ingiunzione di demolizione e, in caso di inottemperanza, l'acquisizione gratuita al patrimonio comunale costituiscono conseguenze vincolate dell'abuso edilizio e dell'inottemperanza. L'area acquisibile non può superare dieci volte la superficie utile abusivamente costruita.

• art. 33 d.P.R. 380/2001

  non presente nel testo come citazione letterale

  La fiscalizzazione dell'abuso costituisce una misura eccezionale riferita alla fase esecutiva; l'amministrazione non deve verificarne previamente i presupposti prima di emettere l'ordine di demolizione.

• art. 34 d.P.R. 380/2001

  non presente nel testo come citazione letterale

  La possibilità di sostituire la demolizione con la sanzione pecuniaria deve essere dimostrata dal privato nella fase esecutiva, provando l'impossibilità di demolire senza pregiudicare la parte conforme dell'edificio.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  non presente nel testo come citazione letterale

  La sanzione pecuniaria per l'inottemperanza all'ordine di demolizione è stata ritenuta legittima in presenza dell'accertamento dell'inottemperanza recepito dall'amministrazione e della notificazione agli interessati.

• art. 35, comma 14, l. 47/1985

  non presente nel testo come citazione letterale

  In pendenza della domanda di condono sono consentiti soltanto interventi di completamento nei limiti e alle condizioni previste dalla norma; la domanda non legittima nuove modifiche, trasformazioni o ampliamenti del manufatto.

• art. 32, comma 27, lett. d), d.l. 269/2003, convertito dalla l. 326/2003

  non presente nel testo come citazione letterale

  In area sottoposta a vincolo paesaggistico, le opere di nuova volumetria o superficie, riconducibili alla tipologia 1, non sono condonabili.

• art. 10-bis l. 241/1990

  non presente nel testo come citazione letterale

  Il preavviso di rigetto non è stato ritenuto necessario rispetto all'ingiunzione di demolizione, avente natura vincolata e conseguente all'accertamento dell'abusività.

• art. 35, comma 18, l. 47/1985

  non presente nel testo come citazione letterale

  La deduzione del perfezionamento del condono per silenzio-assenso è stata ritenuta non idonea a superare gli ulteriori accertamenti di abusività e le conseguenze derivanti dalle opere successive e non condonabili.

Massime di principio

• La presentazione di una domanda di condono edilizio non autorizza il richiedente a proseguire, trasformare o ampliare il manufatto abusivo; nelle more della definizione dell'istanza sono consentiti soltanto gli interventi di completamento e conservazione ammessi dalla disciplina speciale del condono e secondo il relativo procedimento.
• Quando, dopo la presentazione della domanda di condono, siano realizzate ulteriori opere che modifichino radicalmente i manufatti oggetto dell'istanza, l'amministrazione può rigettare la domanda e applicare le sanzioni previste per le opere autonomamente abusive.
• La presenza di una pluralità di opere abusive deve essere valutata unitariamente, considerando l'intervento nel suo complesso e le reciproche interazioni, senza consentire una parcellizzazione artificiosa finalizzata a sottrarre singole opere alla disciplina sanzionatoria o ai limiti della sanatoria.
• L'ingiunzione di demolizione di opere abusive è un atto dovuto e vincolato: è sufficiente che descriva le opere e indichi la loro abusività, senza necessità di una specifica motivazione sull'interesse pubblico concreto e attuale né di una preventiva valutazione della fiscalizzazione.
• La fiscalizzazione dell'abuso non condiziona l'adozione dell'ordine di demolizione, ma costituisce una possibilità eccezionale da valutare nella fase esecutiva; spetta al privato dimostrare rigorosamente l'impossibilità di demolire senza pregiudicare la parte conforme dell'edificio.
• L'acquisizione gratuita al patrimonio comunale consegue automaticamente all'inottemperanza all'ordine di demolizione, purché l'ordine e il provvedimento acquisitivo siano notificati ai proprietari; la determinazione dell'area acquisibile è un'attività tecnica vincolata, da motivare indicando classificazione urbanistica, basi di calcolo e criteri di quantificazione, nel limite massimo di dieci volte la superficie abusiva.

Come è indicizzato