Sentenza n. 2301/2026 - Milano, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la nota con cui la Provincia ha preso atto dell'individuazione di Edison quale responsabile della contaminazione dell'area ex Acna, chiedendone l'annullamento. Ha dedotto: l'illegittima applicazione retroattiva degli obblighi di bonifica a fenomeni di inquinamento verificatisi prima dell'introduzione della disciplina speciale del d.lgs. n. 22/1997, con violazione del principio di legalità, irretroattività, certezza del diritto, legittimo affidamento, art. 191 TFUE, artt. 242 e 244 d.lgs. n. 152/2006 e parametri costituzionali e convenzionali; l'insussistenza di un rischio attuale di aggravamento della contaminazione, richiesto dall'art. 242, comma 1, d.lgs. n. 152/2006 per le contaminazioni storiche; il difetto di istruttoria e la contraddittorietà dell'accertamento, per non avere la Provincia esaminato adeguatamente le attività svolte da soggetti precedenti o successivi ad Acna e per avere attribuito la contaminazione alle sole lavorazioni Acna; il difetto di istruttoria, illogicità, irragionevolezza e violazione della proporzionalità per non avere distinto lo specifico contributo causale di Edison da quello eventualmente riconducibile ad altri operatori; la violazione delle garanzie partecipative di cui agli artt. 7, 8 e 10 l. n. 241/1990 e del principio di buona fede della pubblica amministrazione.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Quanto alla pretesa irretroattività, ha richiamato il principio affermato dall'Adunanza Plenaria n. 10/2019, secondo cui gli obblighi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino non hanno natura sanzionatoria, ma riparatoria e ripristinatoria rispetto a una contaminazione ancora attuale; pertanto possono riguardare anche condotte anteriori all'introduzione della disciplina speciale e possono gravare sulla società subentrata per fusione all'autore dell'inquinamento. Il rilascio di sostanze inquinanti nell'esercizio di un'attività chimica industriale costituiva già all'epoca un illecito, anche alla luce dell'art. 2050 c.c.; non sono stati ritenuti ostativi né l'art. 7 CEDU, né la tutela convenzionale della proprietà, né il principio di affidamento, non configurabile come incolpevole in capo all'operatore professionale che abbia svolto un'attività pericolosa. Il principio europeo "chi inquina paga" non impedisce l'applicazione degli obblighi di bonifica alle contaminazioni storiche. Quanto al rischio di aggravamento, il Collegio ha rilevato che la contaminazione non era esaurita, poiché risultava ancora necessaria una barriera idraulica per contenere la contaminazione delle acque di falda. Quanto all'individuazione del responsabile, ha riconosciuto all'amministrazione ampia discrezionalità tecnica, sindacabile solo per esiti abnormi, manifestamente illogici o contraddittori. Il nesso causale può essere accertato secondo il criterio del "più probabile che non", anche mediante presunzioni semplici, e la causa rilevante consiste anche nel contributo all'aumento del rischio di contaminazione. La Provincia disponeva di un solido quadro istruttorio, fondato su accertamenti amministrativi, consulenze tecniche e sentenze civili che avevano ricondotto l'inquinamento alle attività Acna ed escluso cause alternative. L'eventuale presenza di ulteriori fonti di contaminazione non esclude la responsabilità dell'operatore che abbia contribuito al rischio. La ricorrente non poteva limitarsi a prospettare genericamente la possibile responsabilità di terzi, ma avrebbe dovuto indicare e provare analiticamente la specifica dinamica causale alternativa. Quanto alla partecipazione procedimentale, la nota aveva natura ricognitiva di accertamenti già compiuti anche in giudizi civili nei confronti della stessa società; in ogni caso, la ricorrente non aveva indicato quali elementi avrebbe introdotto nel procedimento e che avrebbero potuto incidere sulla decisione. Si applica quindi l'art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990. Edison è stata condannata al pagamento di 3.000 euro oltre accessori in favore della Provincia e di 3.000 euro oltre accessori in favore di Eni Rewind.

Norme richiamate

• art. 17 d.lgs. n. 22/1997

  L'introduzione degli obblighi di bonifica ha ampliato i rimedi rispetto a fatti lesivi dell'ambiente già illeciti, senza introdurre una sanzione retroattiva.

• artt. 239 ss. d.lgs. n. 152/2006

  La disciplina della bonifica consente di imporre misure riparatorie e ripristinatorie in relazione a contaminazioni ancora attuali, anche se originate da condotte risalenti.

• art. 242, comma 1, d.lgs. n. 152/2006

  Al verificarsi di un evento che sia potenzialmente in grado di contaminare il sito, il responsabile dell'inquinamento mette in opera entro ventiquattro ore le misure necessarie di prevenzione e ne dà immediata comunicazione ai sensi e con le modalità di cui all'articolo 304, comma 2. La medesima procedura si applica all'atto di individuazione di contaminazioni storiche che possano ancora comportare rischi di aggravamento della situazione di contaminazione.

  Gli obblighi relativi alle contaminazioni storiche persistono quando il pericolo di aggravamento è ancora attuale; nel caso concreto tale requisito risultava dalla necessità di mantenere una barriera idraulica.

• art. 244 d.lgs. n. 152/2006

  Rileva nel procedimento di individuazione del responsabile della contaminazione e degli obblighi di bonifica.

• art. 298-bis, comma 1, lett. a), d.lgs. n. 152/2006

  Concorre a fondare la disciplina della responsabilità ambientale dell'operatore che svolge attività pericolose.

• art. 308, commi 4 e 5, d.lgs. n. 152/2006

  Pone a carico dell'operatore la prova rigorosa delle cause di esonero dalla responsabilità ambientale.

• art. 311, comma 2, primo periodo, d.lgs. n. 152/2006

  Concorre a fondare gli obblighi di ripristino e bonifica dell'operatore che abbia causato il danno ambientale.

• art. 191, par. 2, TFUE

  Il principio "chi inquina paga" impone di addossare all'operatore economico le esternalità negative dell'attività inquinante, ma la disposizione, in quanto rivolta all'azione dell'Unione, non può essere invocata dal privato per escludere una disciplina nazionale più tutelante in assenza di una specifica normativa UE applicabile.

• art. 2050 c.c.

  La produzione industriale di prodotti chimici costituisce attività pericolosa e comporta responsabilità dell'esercente per i danni derivati, salvo rigorosa prova liberatoria di avere adottato tutte le misure idonee a prevenirli.

• art. 2727 c.c.

  Il contributo causale all'inquinamento può essere accertato anche mediante presunzioni semplici.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio non determina l'annullabilità quando l'amministrazione dimostri che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso; il privato deve previamente indicare gli elementi conoscitivi che avrebbe introdotto e la loro potenziale incidenza.

• art. 7 CEDU

  Non si applica agli obblighi di bonifica, aventi natura ripristinatoria e non punitiva.

• art. 1 Protocollo n. 1 CEDU

  La tutela della proprietà non esclude l'obbligo di riparare il danno ambientale cagionato nell'esercizio di un'attività economica.

Massime di principio

• Gli obblighi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale hanno natura riparatoria e ripristinatoria, non sanzionatoria; possono quindi essere applicati a contaminazioni originate da condotte anteriori all'introduzione della disciplina speciale, purché gli effetti dannosi o il pericolo di aggravamento siano ancora attuali.
• Una società subentrata per fusione all'autore dell'inquinamento può essere destinataria degli obblighi di bonifica anche quando la fusione e le condotte inquinanti siano anteriori all'introduzione della disciplina normativa che ha previsto tali obblighi.
• Per individuare il responsabile della contaminazione, l'amministrazione può utilizzare il criterio civilistico del "più probabile che non", intendendo la causa anche come contributo all'aumento del rischio di contaminazione; il nesso causale può essere dimostrato mediante presunzioni semplici fondate, tra l'altro, sulla vicinanza dell'impianto e sulla corrispondenza tra sostanze rinvenute e materiali impiegati.
• Nelle attività industriali chimiche, qualificate come attività pericolose, l'operatore può essere onerato degli obblighi di bonifica sulla base del nesso causale tra attività e inquinamento, senza necessità di provare dolo o colpa; grava sull'operatore la rigorosa prova delle cause di esonero previste dalla legge.
• La possibile concorrenza di altre fonti di inquinamento non esclude la responsabilità dell'operatore che abbia contribuito al rischio di contaminazione. Il soggetto individuato non può limitarsi a prospettare genericamente la responsabilità di terzi, ma deve indicare e documentare analiticamente la specifica dinamica causale alternativa.
• Quando l'amministrazione omette la comunicazione di avvio del procedimento, il privato che deduce il vizio deve indicare concretamente quali elementi avrebbe introdotto e come avrebbero potuto incidere sulla decisione; in mancanza, il provvedimento non è annullabile ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990.

Come è indicizzato