Sentenza n. 4261/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato il provvedimento GSE del 2 novembre 2017 di rigetto della richiesta di verifica e certificazione (RVC) relativa a un progetto di efficienza energetica, nonché il successivo provvedimento del 12 agosto 2020 di improcedibilità della quarta RVC e la nota del 26 maggio 2022 di diniego dell’applicazione della disciplina dell’art. 56, comma 8, d.l. 76/2020. In primo grado aveva dedotto violazione della disciplina sui certificati bianchi e delle Linee guida, violazione dei principi di legalità, certezza del diritto, trasparenza, proporzionalità e tutela dell’affidamento, difetto di istruttoria e motivazione, travisamento, contraddittorietà, violazione delle garanzie partecipative e dell’art. 10-bis l. 241/1990, nonché erronea applicazione dell’art. 5, comma 13, d.P.R. 412/1993. Aveva inoltre sostenuto che il rigetto della RVC costituisse, nella sostanza, annullamento d’ufficio dell’approvazione della PPPM, soggetto ai limiti dell’art. 21-nonies l. 241/1990, e aveva chiesto l’accertamento del diritto ai certificati bianchi e la condanna del GSE al rilascio degli stessi. In appello ha dedotto, tra l’altro, nullità della sentenza per motivazione apparente e lesione del diritto di difesa, omessa pronuncia, errori in procedendo e in iudicando, erronea valutazione del requisito dell’addizionalità, violazione dell’art. 10-bis e dell’art. 21-nonies l. 241/1990, nonché erronea qualificazione dei provvedimenti GSE.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto adeguata la motivazione del primo giudice, che aveva esaminato il requisito dell’addizionalità sulla base della PPPM, della RVC, delle richieste di integrazione, del preavviso di rigetto e delle osservazioni dell’operatore. Il rigetto della RVC è stato ritenuto legittimo perché il progetto non presentava addizionalità economica: il costo dell’investimento risultava recuperabile in tempi brevi mediante i soli risparmi energetici, con un pay back stimato in circa 1,8-2,1 anni secondo i dati GSE e in circa 3 anni secondo le stesse osservazioni della società, a fronte di un incentivo quinquennale. Il requisito dell’addizionalità comprende infatti anche i profili economici e di mercato, non soltanto l’innovazione tecnologica, e grava sull’operatore l’onere di provarne la sussistenza. Il Collegio ha ritenuto insindacabile, salvo manifesta illogicità, irrazionalità, erroneità o travisamento, la valutazione tecnica del GSE, non ravvisando tali vizi. La motivazione del provvedimento finale è stata ritenuta sufficiente anche se non analiticamente confutativa di ogni osservazione ex art. 10-bis l. 241/1990, poiché il GSE aveva richiamato le osservazioni e reso percepibili le ragioni del mancato accoglimento; inoltre, trattandosi di attività vincolata, l’eventuale vizio procedimentale non avrebbe comunque comportato l’annullamento ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990. Il motivo relativo al recupero di calore dalle UTA è stato ritenuto assorbito, essendo il provvedimento plurimotivato e risultando autonomamente sufficiente il difetto di addizionalità economica. Il rigetto della RVC non è stato qualificato come annullamento d’ufficio della precedente approvazione della PPPM: approvazione della proposta e verifica della RVC costituiscono fasi distinte di un procedimento a formazione progressiva, sicché il GSE esercita in sede di RVC un autonomo potere di verifica vincolato sui dati effettivamente conseguiti, non un potere di autotutela. L’approvazione della PPPM è necessaria ma non sufficiente al riconoscimento dei TEE e non fonda un affidamento tutelabile. È stata inoltre confermata l’improcedibilità della quarta RVC, consequenziale al rigetto della prima, e la legittimità del diniego di applicazione dell’art. 56, comma 8, d.l. 76/2020, disposizione riferita ai provvedimenti di decadenza e non ai rigetti di RVC. Le domande di accertamento e condanna sono state respinte in conseguenza del rigetto della domanda impugnatoria. L’appellante è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 3.500, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Attribuisce al GSE il potere di verifica e controllo sulla spettanza degli incentivi, esercitabile anche dopo l’approvazione della proposta progettuale e in sede di esame delle RVC.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020, convertito dalla l. 120/2020

  La disciplina transitoria e di riesame riguarda i provvedimenti di decadenza dagli incentivi e non i provvedimenti di rigetto delle RVC; non costituisce norma di interpretazione autentica retroattiva.

• art. 5, comma 13, d.P.R. 412/1993

  È stato richiamato dal GSE quale ulteriore fondamento del rilievo di non addizionalità dell’intervento di recupero del calore dalle UTA; il giudice ha ritenuto comunque assorbita la questione per l’autonoma sufficienza del difetto di addizionalità economica.

• art. 10-bis l. 241/1990

  L’amministrazione non deve confutare analiticamente ogni deduzione presentata dopo il preavviso di rigetto, essendo sufficiente una motivazione complessiva e logicamente idonea a rendere percepibili le ragioni del mancato accoglimento.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  L’eventuale violazione di norme procedimentali non determina l’annullamento quando, trattandosi di attività vincolata, sia palese che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Non si applica al rigetto della RVC quando il GSE non riesamina una precedente decisione sulla medesima situazione, ma svolge l’autonoma verifica dei dati effettivamente conseguiti nella fase di rendicontazione.

• d.m. 28 dicembre 2012

  Richiede, ai fini del riconoscimento dei certificati bianchi, la conformità del progetto e la sussistenza dei requisiti sostanziali, tra cui l’addizionalità dei risparmi.

• Linee guida AEEGSI, Allegato A alla deliberazione EEN 9/11

  La nozione di addizionalità considera anche l’evoluzione economica e di mercato; i risparmi devono essere ulteriori rispetto a quelli conseguibili ordinariamente e non devono consentire il rapido autofinanziamento dell’intervento.

Massime di principio

• Nel sistema dei certificati bianchi, l’addizionalità è requisito essenziale dell’incentivo e comprende non solo l’innovazione tecnologica, ma anche la necessità economica dell’aiuto rispetto all’evoluzione del mercato. Un investimento che si ripaga in tempi brevi con i soli risparmi energetici non è addizionale, perché l’intervento sarebbe stato realizzato anche senza incentivo.
• L’onere di provare la sussistenza dell’addizionalità grava sull’operatore economico che richiede i certificati bianchi; la valutazione può fondarsi sul rapporto tra costi dell’investimento, risparmi conseguibili e pay back time.
• L’approvazione della proposta progettuale e del programma di misura (PPPM) è necessaria ma non sufficiente al riconoscimento dei certificati bianchi. La successiva verifica e certificazione (RVC) costituisce una fase autonoma, nella quale il GSE accerta i risparmi effettivamente conseguiti e la loro addizionalità; il rigetto della RVC non integra, di per sé, annullamento d’ufficio della precedente approvazione della PPPM.
• Le valutazioni del GSE sull’addizionalità dei risparmi energetici costituiscono esercizio di discrezionalità tecnica e sono sindacabili dal giudice amministrativo soltanto per violazione delle regole procedurali o per manifesta illogicità, irrazionalità, erroneità o travisamento dei fatti.
• Dopo il preavviso di rigetto, l’amministrazione non è tenuta a una confutazione analitica di ogni argomento dell’interessato: è sufficiente una motivazione complessiva, coerente e idonea a rendere comprensibili le ragioni del mancato accoglimento delle osservazioni.
• Quando il provvedimento di rigetto è plurimotivato, la legittimità di una motivazione autonoma e sufficiente rende non decisiva la contestazione delle ulteriori ragioni poste a fondamento dell’atto.

Come è indicizzato