Sentenza n. 4573/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

La società ha impugnato l’ordinanza di demolizione adottata ai sensi dell’art. 33 del d.P.R. n. 380/2001 e dell’art. 167 del d.lgs. n. 42/2004, deducendo: violazione degli artt. 7 e 8 della l. n. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento; difetto dei presupposti di fatto e di diritto, carenza di motivazione, mancata comparazione tra interesse pubblico e interesse privato, carenza dell’interesse pubblico alla demolizione, violazione dell’art. 26 della l. n. 47/1985 e sproporzione; violazione dei principi del giusto procedimento, economicità ed efficienza ed eccesso di potere. La ricorrente ha sostenuto che le opere, per le loro modeste dimensioni e caratteristiche, non necessitassero di titolo edilizio o non potessero comunque essere assoggettate a demolizione, che l’area non fosse paesaggisticamente vincolata, che le opere avessero natura pertinenziale o fossero riconducibili all’attività edilizia libera e che fossero sanabili ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha escluso la necessità della comunicazione di avvio del procedimento, poiché la repressione degli abusi edilizi mediante ordine di demolizione costituisce attività vincolata e la partecipazione del privato non avrebbe potuto condurre a un esito diverso, soprattutto in presenza di opere realizzate in assenza del permesso di costruire. Ha ritenuto irrilevanti le modeste dimensioni della tettoia, poiché le opere esterne realizzate in area paesaggisticamente vincolata richiedono comunque l’autorizzazione paesaggistica e, in sua assenza, sono soggette alla misura ripristinatoria prevista dalla normativa paesaggistica. Il vincolo risultava dal provvedimento impugnato e dal certificato di destinazione urbanistica, con riferimento a un’area dichiarata di notevole interesse pubblico ai sensi dell’art. 136, comma 1, lett. c) e d), del d.lgs. n. 42/2004. Il giudice ha inoltre valutato unitariamente la pluralità delle opere, rilevando che esse erano stabilmente destinate all’attività commerciale di centro sportivo e comprendevano manufatti dotati di impianti, arredi e attrezzature; ne ha quindi escluso la riconducibilità all’edilizia libera e la natura di pertinenze urbanistiche. I riferimenti all’art. 10, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001 e all’art. 26 della l. n. 47/1985 sono stati ritenuti inconferenti, riguardando fattispecie diverse, rispettivamente il mutamento di destinazione d’uso e le opere interne. È stata esclusa la violazione del principio di proporzionalità, non applicabile in modo conformativo a un’attività repressiva vincolata, nonché la disparità di trattamento, che non può essere invocata per ottenere l’equiparazione a situazioni abusive o illegittime. È stata altresì esclusa la necessità di una specifica ponderazione tra interesse pubblico e interesse privato nella motivazione dell’ordine di demolizione, poiché tale ponderazione è stata effettuata a monte dal legislatore. Infine, il motivo sulla sanabilità è stato respinto perché non era stata presentata alcuna istanza di sanatoria; in ogni caso, l’eventuale domanda ex art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 non incide sulla legittimità dell’ordine di demolizione già adottato, ma ne sospende soltanto l’esecutività fino alla definizione della domanda. Il ricorso è stato quindi respinto e la società è stata condannata alle spese di lite, liquidate in euro 2.000,00 oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• artt. 7 e 8 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio del procedimento non è necessaria nell’attività vincolata di repressione degli abusi edilizi mediante ordine di demolizione, quando la partecipazione non potrebbe modificare l’esito.

• art. 33 d.P.R. 380/2001

  Costituisce la base normativa edilizia dell’ordine di demolizione adottato per le opere abusive contestate.

• art. 10, comma 2, d.P.R. 380/2001

  La disposizione, relativa al mutamento di destinazione d’uso, è stata ritenuta inconferente rispetto alle opere oggetto del giudizio.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  La presentazione di una domanda di accertamento di conformità non incide sulla legittimità dell’ordine di demolizione già adottato, ma ne sospende l’esecutività fino alla definizione, anche tacita, dell’istanza.

• art. 167 d.lgs. 42/2004

  In caso di opere realizzate senza autorizzazione paesaggistica in area vincolata, consente l’adozione delle misure ripristinatorie e di reintegro ambientale, anche quando le opere siano astrattamente qualificabili come pertinenziali o precarie.

• art. 181 d.lgs. 42/2004

  È richiamato quale disposizione integrante il sistema delle sanzioni ripristinatorie per opere realizzate senza autorizzazione paesaggistica.

• art. 136, comma 1, lett. c) e d), d.lgs. 42/2004

  Il vincolo paesaggistico sull’area risultava dalla dichiarazione di notevole interesse pubblico adottata ai sensi di tali disposizioni.

• art. 26 l. 47/1985

  La disposizione, relativa alle opere interne e non più vigente, è stata ritenuta estranea alla fattispecie.

Massime di principio

• L’ordine di demolizione di opere edilizie abusive è espressione di attività amministrativa vincolata; pertanto, di regola, non è necessaria la previa comunicazione di avvio del procedimento quando la partecipazione del privato non potrebbe condurre a un diverso esito.
• In area sottoposta a vincolo paesaggistico, la realizzazione di opere esterne senza autorizzazione paesaggistica giustifica l’adozione della misura ripristinatoria, anche se le opere sono di modeste dimensioni, precarie o astrattamente qualificabili come pertinenze.
• Per valutare l’incidenza edilizia di una pluralità di opere occorre considerarle globalmente e non atomisticamente, così da apprezzarne l’impatto complessivo sull’assetto del territorio e la destinazione funzionale unitaria.
• La pertinenza urbanistica ha una nozione più restrittiva di quella civilistica e ricorre solo per opere di modesta entità, accessorie a un manufatto principale e prive di autonoma funzione e valore di mercato; non è pertinenziale l’opera destinata a un’attività commerciale e dotata di autonomia funzionale.
• L’ordine di demolizione, quale conseguenza diretta dell’accertamento dell’abusività, non richiede una specifica motivazione sulla ponderazione tra interesse pubblico e interesse privato, poiché tale ponderazione è già stata compiuta dal legislatore; inoltre, il principio di proporzionalità non consente di sostituire valutazioni discrezionali a un’attività repressiva vincolata.
• La presentazione di un’istanza di sanatoria ex art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 non rende illegittimo né definitivamente inefficace l’ordine di demolizione già adottato, ma ne sospende l’esecutività fino alla definizione dell’istanza; in caso di rigetto, l’ordine originario riacquista piena efficacia senza necessità di una nuova ordinanza.

Come è indicizzato