Sentenza n. 364/2026 - Palermo, Sezione 5

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno contestato la determinazione comunale adottata ai sensi dell'art. 31 d.P.R. 380/2001, sostenendo: a) che l'acquisizione dell'intera particella, pari a 6.366 mq, fosse sproporzionata, arbitraria e priva di adeguata motivazione; b) di non essere responsabili degli abusi commessi dai danti causa e, quindi, di non poter essere destinatari della sanzione pecuniaria e dell'acquisizione; c) che dovessero applicarsi le sanzioni vigenti al momento della realizzazione delle opere, ai sensi dell'art. 23, ultimo comma, l.r. 37/1985, anziché la sanzione prevista dall'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001; d) che non ricorressero i presupposti per l'irrogazione della sanzione nella misura massima, poiché i vincoli gravanti sull'area sarebbero stati successivi alla realizzazione degli abusi; e) che il cumulo tra acquisizione e sanzione pecuniaria violasse il ne bis in idem e i principi costituzionali ed eurounitari. È stata inoltre dedotta l'illegittimità derivata dall'illegittimità dell'annullamento in autotutela del permesso di costruire in sanatoria e del conseguente ordine di demolizione.

La decisione

Il TAR ha rigettato integralmente il ricorso. Ha escluso l'illegittimità derivata poiché il CGARS, con sentenza n. 585/2024, aveva confermato la precedente sentenza del TAR che aveva respinto l'impugnazione dell'annullamento del permesso di costruire in sanatoria. Quanto all'acquisizione dell'area, il Collegio ha ritenuto adeguata la motivazione comunale: l'amministrazione aveva indicato la superficie abusiva, la densità urbanistica della zona, il calcolo dell'area necessaria alla realizzazione di opere analoghe e il limite del decuplo previsto dall'art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001. L'acquisizione dell'intero lotto, di 6.366 mq, risultava inferiore sia all'area necessaria secondo gli indici urbanistici sia al limite massimo di 6.751,6 mq. La circostanza che i ricorrenti non fossero autori materiali degli abusi è stata ritenuta irrilevante, perché erano proprietari e avevano la disponibilità materiale e giuridica delle opere al momento della notifica dell'ordine demolitorio, sicché avrebbero potuto eseguirlo. È stata esclusa anche l'applicabilità dell'art. 23, ultimo comma, l.r. 37/1985, poiché almeno parte delle opere risultava documentalmente realizzata dopo la presentazione delle domande di condono del 1985. Il TAR ha inoltre richiamato il principio secondo cui la sanzione pecuniaria dell'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 non punisce la realizzazione dell'abuso, ma l'inottemperanza all'ordine di demolizione. Il cumulo tra acquisizione gratuita e sanzione pecuniaria non viola il ne bis in idem, avendo le due misure natura e funzione differenti. Infine, la sanzione massima è stata ritenuta dovuta in presenza del vincolo idrogeologico, valutato al momento dell'inottemperanza e collegato alle ragioni dell'annullamento del permesso in sanatoria e dell'ordine demolitorio. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001

  Se il responsabile dell'abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall'ingiunzione, il bene e l'area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune. L'area acquisita non può comunque essere superiore a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita.

  L'area di sedime è acquisita automaticamente; l'ulteriore area necessaria alla realizzazione di opere analoghe richiede una motivazione puntuale sui criteri di delimitazione, nel rispetto del limite massimo del decuplo della superficie utile abusiva.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  La sanzione, in caso di abusi realizzati sulle aree e sugli edifici di cui al comma 2 dell'articolo 27, ivi comprese le aree soggette a rischio idrogeologico elevato o molto elevato, è sempre irrogata nella misura massima.

  La sanzione pecuniaria è collegata all'inottemperanza all'ordine demolitorio e, in presenza dei presupposti relativi alle aree vincolate o a rischio idrogeologico, deve essere applicata nella misura massima.

• art. 31, comma 4-ter, d.P.R. 380/2001

  Il vincolo di destinazione delle somme costituisce elemento coerente con la funzione della sanzione pecuniaria, diretta a mantenere indenne il Comune dalle spese di ripristino.

• art. 23, ultimo comma, l.r. 37/1985

  Per le opere non suscettibili di sanatoria ai sensi del presente articolo, si applicano le sanzioni amministrative previste dalla normativa vigente al momento in cui le opere abusive sono state realizzate.

  La disposizione non è stata applicata perché almeno parte delle opere risultava realizzata dopo la presentazione delle domande di condono del 1985.

• art. 1 l.r. 16/2016

  La normativa regionale recepisce la disciplina statale richiamata in materia edilizia.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Costituisce la base normativa dell'ordine di demolizione, dell'acquisizione gratuita e delle sanzioni conseguenti all'inottemperanza.

• art. 4 Protocollo n. 7 CEDU

  Il principio del ne bis in idem è stato ritenuto non violato, poiché acquisizione e sanzione pecuniaria hanno natura e funzione differenti.

• art. 50 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  Il principio del ne bis in idem non impedisce il cumulo delle misure edilizie considerate, non trattandosi di una duplicazione sanzionatoria per il medesimo fatto e con la medesima funzione.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato in epigrafe in relazione alla trattazione della causa nell'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato.

Massime di principio

• Ai sensi dell'art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001, l'acquisizione dell'area di sedime consegue automaticamente all'inottemperanza all'ordine di demolizione; l'acquisizione dell'ulteriore area pertinenziale richiede invece una motivazione puntuale sulle ragioni della necessità e sui criteri urbanistici utilizzati per determinarne l'estensione, nel limite massimo di dieci volte la superficie utile abusivamente costruita.
• La motivazione dell'acquisizione dell'area ulteriore è adeguata quando l'amministrazione indica la superficie abusiva, gli indici urbanistici applicabili, l'area necessaria per realizzare opere analoghe, l'estensione concretamente acquisita e il rispetto del limite legale massimo.
• Le sanzioni conseguenti all'inottemperanza all'ordine di demolizione possono essere adottate nei confronti del proprietario che abbia la disponibilità materiale e giuridica delle opere al momento della notifica dell'ordine, anche se non è l'autore materiale dell'abuso.
• La sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 sanziona l'inottemperanza all'ordine demolitorio e non la realizzazione originaria dell'abuso; pertanto, ai fini della sua applicazione, rilevano i presupposti esistenti al momento dell'inottemperanza.
• L'acquisizione gratuita al patrimonio comunale e la sanzione pecuniaria prevista per l'inottemperanza hanno natura e funzione differenti e possono cumularsi senza violare il principio del ne bis in idem.
• In presenza del vincolo idrogeologico rilevante ai sensi dell'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001, la sanzione pecuniaria deve essere irrogata nella misura massima, quando il vincolo costituisce uno dei presupposti dell'ordine demolitorio e sussiste al momento dell'inottemperanza.

Come è indicizzato