Sentenza n. 525/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha dedotto la nullità del decreto commissariale per violazione ed elusione del giudicato formatosi sulla sentenza n. 6936/2020. In particolare, ha contestato: la nuova determinazione in peius del finanziamento rispetto al precedente provvedimento commissariale del 22 settembre 2023; l’assunzione del limite finanziario complessivo di euro 258.117.300,00 come vincolo invalicabile, senza considerare che la sentenza da eseguire aveva subordinato la legittimità dei tagli alla verifica di un effettivo incremento della produttività delle strutture pubbliche, tale da non compromettere i livelli essenziali di assistenza; la mancata considerazione del trasferimento delle prestazioni APA e PAC dal settore ospedaliero a quello ambulatoriale e della conseguente necessità di assicurare a tali prestazioni una corrispondente copertura finanziaria; la mancata previsione di uno specifico budget per APA e PAC; il mancato adeguamento del budget della specialistica ambulatoriale mediante una corrispondente riduzione, ove necessario, di quello della spedalità privata; e il rinvio alle Aziende sanitarie provinciali dell’assegnazione delle risorse alle singole strutture, nonostante la sentenza di ottemperanza n. 9522/2024 avesse richiesto anche l’assegnazione delle risorse incrementali eventualmente spettanti alle strutture ricorrenti. In via subordinata, ha dedotto l’annullabilità del decreto per contraddittorietà e difetto di motivazione, chiedendo la conversione del rito e la rimessione delle relative censure al TAR.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’eccezione di inammissibilità del ricorso, ritenendo sufficientemente specificate le violazioni degli obblighi conformativi derivanti dalla sentenza n. 6936/2020. Nel merito, ha accolto il ricorso di ottemperanza e dichiarato nullo il decreto n. 53/2025. Il giudice ha ritenuto che l’Amministrazione avesse eluso il giudicato attribuendo carattere inderogabile al limite finanziario previsto dall’art. 15, comma 14, d.l. n. 95/2012, senza svolgere l’istruttoria richiesta dalla sentenza presupposta sull’effettiva produttività del settore pubblico e sul fabbisogno di prestazioni non coperto da tale settore. Il rispetto dei vincoli finanziari non poteva essere valutato in modo astratto e automatico ove risultasse idoneo a compromettere i LEA; occorreva invece verificare, con dati certi e coerenti, se la minore capacità delle strutture pubbliche rendesse necessario l’apporto delle strutture private accreditate. Il decreto è stato inoltre ritenuto elusivo perché non ha previsto alcuna evidenza finanziaria per le prestazioni APA/PAC trasferite dall’assistenza ospedaliera a quella ambulatoriale e perché ha demandato alle Aziende sanitarie provinciali l’assegnazione alle singole strutture delle risorse incrementali, in contrasto con quanto stabilito dalla precedente sentenza di ottemperanza. Il Collegio ha escluso, invece, che il precedente provvedimento commissariale del 22 settembre 2023 costituisse un parametro cogente, essendo l’incremento del 20% ivi prospettato meramente ipotetico. Ha altresì precisato che la mancata impugnazione del budget della spedalità privata non impediva, in sé, la tutela in ottemperanza, pur potendo rilevare nella scelta concreta delle modalità di riequilibrio, anche in rapporto all’affidamento delle strutture ospedaliere. La declaratoria di nullità ha reso improcedibili le censure subordinate di annullabilità e la domanda di conversione del rito e rimessione al TAR. È stata confermata l’investitura del Commissario ad acta, già nominato con la sentenza n. 9522/2024, affinché assicuri la piena esecuzione della sentenza n. 6936/2020 entro 120 giorni. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 114 c.p.a.

  Disciplina il giudizio di ottemperanza; sulla base di tale disposizione il Consiglio di Stato ha dichiarato la nullità dell’atto elusivo del giudicato e ha impartito le prescrizioni necessarie per l’esecuzione della sentenza.

• art. 113, comma 1, c.p.a.

  Attribuisce al giudice dell’ottemperanza la cognizione delle questioni relative all’esecuzione del giudicato; il Consiglio di Stato ha ritenuto rientranti in tale cognizione le censure di violazione ed elusione degli obblighi conformativi derivanti dalla sentenza n. 6936/2020.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  È stato richiamato quale fondamento della domanda subordinata di conversione dell’azione di ottemperanza in azione di annullamento, dichiarata improcedibile in conseguenza dell’accoglimento della domanda principale.

• art. 15, comma 14, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, convertito in l. 7 agosto 2012, n. 135

  riduzione della spesa complessiva annua rispetto a quella consuntivata per l’anno 2011 nella misura del 2% a decorrere dall’anno 2014

  Il vincolo di riduzione della spesa sanitaria per l’acquisto di prestazioni da privati non può essere applicato automaticamente come limite inderogabile, dovendo essere coordinato con l’obbligo di assicurare i LEA e con la verifica dell’effettiva produttività delle strutture pubbliche.

• art. 9-quater, comma 7, d.l. 19 giugno 2015, n. 78, convertito in l. 6 agosto 2015, n. 125

  ulteriore riduzione dell’1% rispetto al valore complessivo della spesa consuntiva per il 2014

  È richiamato tra le disposizioni che impongono riduzioni della spesa per prestazioni sanitarie da privati, da applicare comunque in modo compatibile con l’effettivo soddisfacimento dei LEA.

Massime di principio

• Nel giudizio di ottemperanza, costituisce violazione o elusione del giudicato l’adozione di un nuovo provvedimento che, pur dichiarando di dare esecuzione alla sentenza, attribuisca carattere assoluto a un vincolo finanziario e ometta di svolgere le verifiche e le ponderazioni imposte dal dictum giudiziale.
• I vincoli legislativi di contenimento della spesa sanitaria non possono essere applicati in modo automatico quando la loro applicazione rischi di compromettere i livelli essenziali di assistenza; l’amministrazione deve verificare, sulla base di dati effettivi, certi e coerenti, se la produttività delle strutture pubbliche sia sufficiente a compensare la riduzione delle prestazioni acquistate da strutture private accreditate.
• Quando prestazioni sanitarie sono trasferite dal settore ospedaliero a quello della specialistica ambulatoriale nell’ambito di un processo di deospedalizzazione, la rideterminazione dei tetti di spesa deve evidenziare la corrispondente copertura finanziaria, evitando che il trasferimento delle responsabilità assistenziali avvenga senza adeguate risorse.
• L’esecuzione di una sentenza che ha censurato l’inattendibilità di una previsione di incremento della produttività pubblica richiede una nuova istruttoria sul fabbisogno non coperto dalle strutture pubbliche e non consente di utilizzare nuovamente la medesima previsione senza dati verificati.
• Se il giudicato impone, oltre alla rideterminazione del livello massimo di finanziamento, anche l’assegnazione delle risorse incrementali alle strutture ricorrenti, è elusivo il provvedimento che si limiti a demandare tale assegnazione alle articolazioni amministrative inferiori senza provvedere direttamente secondo quanto stabilito dal giudice.

Come è indicizzato