Parere n. 863/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La ricorrente ha impugnato la delibera con cui la ASL ha determinato la quota del fatturato 2019 non liquidabile o da recuperare in ragione del superamento del budget di spesa previsto per la branca odontoiatrica e dell’applicazione della regressione tariffaria unica. Con un unico motivo ha dedotto il difetto di motivazione sulla determinazione degli importi, la lesione del legittimo affidamento derivante dall’avvenuta liquidazione, anche a saldo, delle fatture, la violazione degli obblighi contrattuali di comunicazione preventiva sull’evoluzione della spesa e sull’esaurimento del plafond, nonché l’illegittimità della mancata remunerazione delle prestazioni, sostenendo che la regressione avrebbe potuto comportare soltanto una remunerazione ridotta. La questione preliminare rilevata dalla Sezione riguarda la giurisdizione: occorre stabilire se la controversia sulla delibera di definizione della RTU concerna l’esercizio di poteri autoritativi dell’amministrazione, con conseguente giurisdizione amministrativa, oppure profili meramente patrimoniali e paritetici del rapporto contrattuale, devoluti al giudice ordinario. Occorre inoltre verificare la possibile presenza di controinteressati e la ricevibilità o ammissibilità del ricorso in relazione alla comunicazione o pubblicazione della delibera.

Il parere

Il parere non definisce nel merito il ricorso e dispone un’integrazione istruttoria. La Sezione prende atto dell’ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di cassazione n. 32259 del 21 novembre 2023, resa proprio con riferimento alla medesima delibera, che ha affermato la giurisdizione ordinaria sulle doglianze relative alle modalità e ai tempi della regressione, qualificandole come atti paritetici incidenti sul corrispettivo contrattuale. Tuttavia, la Sezione distingue l’ipotesi in cui siano impugnate soltanto intimazioni di pagamento a valle dalla diversa ipotesi, ricorrente nel caso esaminato, in cui sia impugnata la delibera di definizione della RTU. Per decidere sulla giurisdizione occorre acquisire elementi sui criteri concretamente utilizzati per determinare il contributo della singola struttura al superamento del tetto di spesa. Il Ministero della salute dovrà chiarire il fondamento giuridico della RTU, trasmettere le fonti che stabiliscono i criteri di riparto e spiegare se la delibera impugnata sia meramente esecutiva di criteri predeterminati oppure eserciti un margine di discrezionalità o stabilisca essa stessa tali criteri. Dovrà inoltre chiarire se un eventuale accoglimento comporterebbe l’aumento degli importi richiesti agli operatori non ricorrenti, al fine di verificare l’esistenza di controinteressati, e se la delibera sia stata comunicata o pubblicata, per valutare la ricevibilità o ammissibilità del ricorso. Il Ministero dovrà depositare la relazione integrativa entro novanta giorni, previa interlocuzione con Regione Campania e ASL Napoli 3 Sud ove necessario, comunicandola alle altre parti e assegnando loro almeno dieci giorni per osservazioni o controdeduzioni. La trattazione è rinviata a successiva adunanza.

Osservazioni

Norme richiamate

• d.P.R. 1199/1971

  Il ricorso è trattato come ricorso straordinario al Presidente della Repubblica e il Consiglio di Stato è chiamato a rendere il parere consultivo sull’affare.

• ordinanza Corte di cassazione, Sezioni Unite, n. 32259 del 21 novembre 2023

  “si tratta […] di doglianze tutte vertenti sulle modalità e i tempi con cui è stata disposta la regressione tariffaria”

  Con riferimento alla medesima delibera, le Sezioni Unite hanno affermato la giurisdizione del giudice ordinario quando le contestazioni riguardano modalità e tempi della regressione e incidono sul corrispettivo contrattuale mediante atti paritetici, senza investire i provvedimenti a monte che hanno stabilito la regressione e i relativi criteri.

• delibera della Giunta regionale n. 2451 del 1° agosto 2003

  È indicata come una delle fonti regionali che hanno introdotto il meccanismo della RTU; la Sezione ne dispone la trasmissione per verificare il fondamento e i criteri del meccanismo applicato.

• Consiglio di Stato, Sez. V, 23 giugno 2025, n. 5418

  È richiamata quale esempio di orientamento favorevole alla giurisdizione amministrativa nelle controversie relative alla regressione tariffaria.

• T.A.R. Campania, Napoli, Sez. I, 2 agosto 2024, n. 4526

  È richiamata quale esempio di orientamento favorevole alla giurisdizione ordinaria.

Massime di principio

• Quando una controversia riguarda esclusivamente intimazioni di pagamento o altre operazioni a valle della regressione tariffaria, e l’amministrazione incide sul corrispettivo mediante atti paritetici fondati sul rapporto contrattuale, la controversia presenta natura patrimoniale ed è riconducibile alla giurisdizione del giudice ordinario.
• La qualificazione della giurisdizione può richiedere una distinzione tra la contestazione delle modalità applicative della regressione tariffaria e l’impugnazione della delibera che definisce la regressione, soprattutto quando occorre stabilire se quest’ultima applichi criteri predeterminati o eserciti un margine di discrezionalità.
• Per determinare la natura dell’atto di definizione della regressione tariffaria, l’amministrazione deve rendere conoscibili il fondamento giuridico del meccanismo, le fonti dei criteri di riparto e il rapporto tra tali criteri e gli importi concretamente imputati alla singola struttura.
• Prima di decidere un ricorso straordinario che potrebbe incidere sugli importi richiesti anche ad altri operatori, occorre verificare l’eventuale esistenza di controinteressati e la necessità della loro partecipazione al procedimento.
• La verifica della comunicazione o pubblicazione dell’atto impugnato è necessaria per consentire al giudice consultivo di valutare la ricevibilità o l’ammissibilità del ricorso.

Come è indicizzato