Sentenza n. 617/2026 - Venezia, Sezione 3

Esito

La controversia

Le associazioni hanno proposto l’azione collettiva per l’efficienza delle amministrazioni prevista dal d.lgs. n. 198/2009, chiedendo l’accertamento della lesione degli interessi omogenei dei cittadini stranieri derivante dalla violazione del termine previsto dall’art. 26, comma 2-bis, d.lgs. n. 25/2008 per la redazione del verbale di formalizzazione della domanda di protezione internazionale. È stato dedotto che la Questura concentrava la ricezione delle domande in un’unica sede, consentiva l’accesso soltanto fisico e in una fascia oraria ristretta, adottava modalità di ricezione a numero chiuso e non offriva canali effettivi di interlocuzione e protocollazione, con conseguenti code, rifiuti o rinvii e tempi medi di attesa anche di circa 90 giorni, in alcuni casi superiori a molti mesi. Le ricorrenti hanno sostenuto che il disservizio fosse sistematico e riconducibile a un assetto organizzativo inadeguato, non a circostanze contingenti, e che i ritardi incidessero sull’effettività del diritto d’asilo e sui diritti connessi alla condizione di richiedente. L’Amministrazione ha eccepito l’incompetenza territoriale del TAR Veneto, la genericità delle censure e l’inesistenza di una violazione sistematica, sostenendo che i ritardi dipendessero dall’aumento delle domande e dall’invarianza della dotazione di personale. Ha inoltre riferito di avere adottato misure organizzative, tra cui giornate dedicate ai richiedenti accolti nei CAS, liberazione di appuntamenti e riduzione dei tempi di attesa. Il TAR ha disposto istruttoria, chiedendo anche al Ministero dati comparativi nazionali sulle risorse e sui carichi di lavoro; la Questura ha depositato una relazione, mentre il Ministero è rimasto inadempiente rispetto agli incombenti istruttori.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di incompetenza territoriale, ritenendo applicabile l’art. 13, comma 1, secondo periodo, c.p.a., poiché gli effetti della disfunzione denunciata erano limitati all’ambito territoriale della Questura di Venezia. Ha respinto anche l’eccezione di genericità: l’azione ex d.lgs. n. 198/2009 riguarda la disfunzione organizzativa dell’Amministrazione nel suo complesso e non richiede l’individuazione delle responsabilità individuali o della ripartizione interna delle competenze. Il ricorso è stato ritenuto procedibile anche se alcuni casi individuali erano stati successivamente definiti, poiché l’interesse collettivo all’accertamento e alla rimozione della disfunzione permane. Nel merito, il Collegio ha accertato il superamento significativo e reiterato del termine di legge, qualificandolo come disfunzione organizzativa strutturale. La durata media di circa 90 giorni è stata ritenuta radicalmente incompatibile con il termine legale di tre giorni lavorativi, prorogabile di dieci soltanto in presenza dei presupposti tipizzati. La carenza di personale non è stata considerata, di per sé, una giustificazione sufficiente: l’Amministrazione avrebbe dovuto dimostrare di avere adottato tutte le misure organizzative concretamente esigibili nell’ambito delle risorse disponibili. L’omesso riscontro del Ministero agli incombenti istruttori ha impedito di verificare l’assunto relativo all’eccezionale carico di lavoro della Questura e ha inciso negativamente sull’onere probatorio dell’Amministrazione. Le misure dichiarate dalla Questura sono state ritenute non strutturali o insufficienti, anche perché una riduzione dei tempi a 90 giorni non supera la violazione di un termine di pochi giorni e il sistema di accesso a numero chiuso risultava ancora operativo. Il TAR ha quindi accolto il ricorso, ordinando al Ministero dell’Interno di riorganizzare il servizio entro 90 giorni, nei limiti delle risorse già assegnate e senza nuovi o maggiori oneri, al fine di rispettare i termini di legge, ridurre l’arretrato secondo l’ordine cronologico, rendicontare i tempi e assicurare l’effettivo accesso alla procedura. È stata inoltre ordinata la pubblicazione della sentenza sul sito istituzionale del Ministero entro 30 giorni. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 1 d.lgs. n. 198/2009

  Al fine di ripristinare il corretto svolgimento della funzione o la corretta erogazione di un servizio, i titolari di interessi giuridicamente rilevanti ed omogenei [...] possono agire in giudizio [...] se derivi una lesione diretta, concreta ed attuale dei propri interessi, dalla violazione di termini [...].

  L’azione collettiva tutela l’efficienza dell’azione amministrativa e consente di accertare una disfunzione organizzativa riferibile all’Amministrazione nel suo complesso, non la mera illegittimità di singoli atti.

• art. 1, comma 1-bis, d.lgs. n. 198/2009

  Nel giudizio di sussistenza della lesione di cui al comma 1 il giudice tiene conto delle risorse strumentali, finanziarie, e umane concretamente a disposizione delle parti intimate.

  Le risorse disponibili rilevano nella valutazione della lesione, ma l’Amministrazione deve dimostrare che, nonostante l’impiego ragionevole delle risorse esistenti, non erano concretamente esigibili ulteriori misure organizzative.

• art. 4, commi 1, 2 e 5, d.lgs. n. 198/2009

  Il giudice accoglie la domanda se accerta la violazione [...] ordinando alla pubblica amministrazione [...] di porvi rimedio entro un congruo termine, nei limiti delle risorse [...] già assegnate [...] e senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

  La sentenza deve indicare l’obiettivo funzionale da conseguire e può ordinare il ripristino dell’efficienza, senza sostituirsi all’Amministrazione nella scelta delle specifiche modalità organizzative; l’Amministrazione individua internamente i soggetti responsabili della disfunzione.

• art. 26, comma 2-bis, d.lgs. n. 25/2008

  Il verbale [...] è redatto entro tre giorni lavorativi dalla manifestazione della volontà di chiedere la protezione ovvero entro sei giorni lavorativi nel caso in cui la volontà è manifestata all’Ufficio di polizia di frontiera. I termini sono prorogati di dieci giorni lavorativi in presenza di un elevato numero di domande in conseguenza di arrivi consistenti e ravvicinati di richiedenti.

  Il termine per la formalizzazione della domanda di protezione internazionale è stringente e garantista; la proroga è ammessa solo al ricorrere dei presupposti tipizzati e non può essere svuotata da ritardi organizzativi sistematici.

• art. 13, comma 1, secondo periodo, c.p.a.

  Il Tribunale amministrativo regionale è comunque inderogabilmente competente sulle controversie riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti di pubbliche amministrazioni i cui effetti diretti sono limitati all’ambito territoriale della regione in cui il tribunale ha sede.

  È territorialmente competente il TAR della regione in cui si producono gli effetti diretti della disfunzione organizzativa riferita all’attività di una specifica Questura.

• art. 64, comma 4, c.p.a.

  Il giudice può desumere argomenti di prova dal comportamento tenuto dalle parti nel processo.

  L’omesso adempimento dell’Amministrazione agli incombenti istruttori può essere valorizzato dal giudice come argomento di prova e impedisce di ritenere dimostrati gli elementi che l’Amministrazione avrebbe dovuto documentare.

Massime di principio

• Nell’azione collettiva prevista dal d.lgs. n. 198/2009, il giudice deve verificare non la legittimità di singoli atti, ma se l’assetto organizzativo complessivo dell’Amministrazione assicuri il risultato imposto dalla normativa di settore e, in caso contrario, se sussista una disfunzione organizzativa imputabile all’apparato amministrativo.
• Il sistematico superamento di un termine procedimentale posto a tutela di diritti fondamentali integra una disfunzione organizzativa rilevante ai sensi del d.lgs. n. 198/2009 quando l’Amministrazione non dimostri che il ritardo dipende da fattori oggettivi non fronteggiabili o che siano state adottate tutte le misure organizzative ragionevolmente esigibili con le risorse disponibili.
• La mera carenza di personale non giustifica il sistematico mancato rispetto di un termine stabilito dalla legge, se l’Amministrazione non prova di avere utilizzato razionalmente le risorse esistenti e di non disporre di ulteriori margini organizzativi concretamente esigibili; il giudice, tuttavia, non può imporre nuove dotazioni organiche o specifiche modalità di riorganizzazione.
• Nell’azione collettiva per l’efficienza, il giudice deve fissare l’obiettivo funzionale necessario a rimuovere la disfunzione e un termine per conseguirlo, lasciando all’Amministrazione la scelta delle misure organizzative attuative, nei limiti delle risorse già assegnate e senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.
• L’omesso riscontro dell’Amministrazione agli incombenti istruttori disposti dal giudice può essere valutato come argomento di prova e impedisce di ritenere dimostrate le circostanze organizzative che l’Amministrazione avrebbe dovuto documentare, quali l’eccezionalità del carico di lavoro o l’insufficienza delle risorse disponibili.
• La competenza territoriale per una controversia relativa a una disfunzione organizzativa di una specifica articolazione periferica spetta al TAR della regione in cui sono limitati gli effetti diretti del comportamento amministrativo.

Come è indicizzato