Sentenza n. 6396/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno impugnato la sentenza del TAR deducendo, in sintesi: violazione dell'art. 7 l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento; violazione dell'art. 29 d.P.R. 380/2001 per l'imputazione degli abusi alla conduttrice, ritenuta estranea alla loro commissione; violazione dell'art. 31 d.P.R. 380/2001, degli artt. 3 e 97 Cost. e delle regole sull'onere della prova, sostenendo che il Comune non avrebbe svolto direttamente o compiutamente gli accertamenti necessari e che il manufatto H sarebbe preesistito al 1967; difetto di motivazione e di istruttoria in ordine all'interesse pubblico alla demolizione, al lungo tempo trascorso, al legittimo affidamento e alla destinazione abitativa degli immobili; eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità, travisamento, mancata individuazione dell'epoca degli abusi, mancata considerazione della condotta comunale e inclusione nell'ordine di manufatti asseritamente legittimi. L'ordinanza riguardava numerosi manufatti, con volumetria complessiva indicata in circa 5.205,70 mc, piscine, locali tecnici, portici e terrazzi, realizzati senza titolo edilizio e senza i pareri degli enti preposti ai vincoli, in un'area sottoposta a plurimi vincoli, tra cui paesaggistico, sismico, idrogeologico, ambientale e di inedificabilità assoluta. Gli appellanti contestavano inoltre la mancata formazione del silenzio-assenso sulla domanda di condono relativa al manufatto H.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Il primo motivo è stato ritenuto infondato: data la gravità e l'evidenza dell'abusivismo, la chiarezza della situazione proprietaria, la natura dei vincoli e la pregressa attività repressiva già avviata dal 2003, non era necessaria la previa comunicazione di avvio del procedimento. L'ordinanza era un atto doveroso e il contraddittorio non avrebbe potuto incidere sul quadro fattuale e giuridico già accertato. Il secondo motivo è stato respinto: la conduttrice, pur non essendo necessariamente autrice materiale degli abusi, era legittimamente destinataria della notificazione quale soggetto avente una relazione qualificata con l'immobile e residente sul sito, posto che l'ordinanza era rivolta principalmente al proprietario e, in via subordinata, anche a lei quale destinataria degli effetti ripristinatori. Il terzo motivo è stato giudicato in parte non specifico e comunque infondato: gli accertamenti materiali potevano essere compiuti dagli organi di polizia giudiziaria e di vigilanza, i cui verbali godevano di fede privilegiata, mentre al funzionario comunale competeva la successiva valutazione edilizia, urbanistica e vincolistica. Quanto al manufatto H, gli appellanti non avevano fornito neppure elementi indiziari sufficienti della sua preesistenza al 1967, delle sue dimensioni e dell'uso originario; la domanda di condono del 1986 era stata archiviata e comunque non avrebbe potuto essere accolta in presenza dei vincoli esistenti. Anche il quarto e il quinto motivo sono stati respinti: l'ordine di demolizione per opere prive di titolo è atto vincolato, adeguatamente motivato con l'accertamento dell'abusività, senza necessità di una specifica ponderazione dell'interesse pubblico, anche se adottato a distanza di anni. Il decorso del tempo non genera affidamento tutelabile né impone una motivazione rafforzata. Il Collegio ha escluso difetti di istruttoria, motivazione e proporzionalità. Nulla per le spese, in ragione della mancata costituzione del Comune.

Norme richiamate

• art. 7 l. 241/1990

  La previa comunicazione di avvio non è necessaria quando l'intervento repressivo edilizio riguarda un abuso grave, evidente e già adeguatamente accertato, rispetto al quale il contraddittorio non avrebbe concreta capacità di incidere sulla decisione.

• art. 21-octies l. 241/1990

  È richiamato dagli appellanti in relazione agli effetti dell'omessa comunicazione di avvio; il Collegio risolve la questione ritenendo comunque non necessaria la partecipazione procedimentale nel caso concreto.

• art. 29 d.P.R. 380/2001

  La contestazione relativa alla responsabilità della conduttrice non impedisce la notificazione dell'ordine a un soggetto che abbia una relazione qualificata con l'immobile e sia destinatario degli effetti della misura ripristinatoria.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L'accertata realizzazione di opere in assenza del permesso di costruire o in totale difformità costituisce presupposto per l'ordine vincolato di demolizione e per le conseguenze dell'inottemperanza, inclusa l'acquisizione gratuita al patrimonio comunale.

• art. 3 l. 241/1990

  L'ordine di demolizione è adeguatamente motivato mediante l'indicazione dell'abusività delle opere e dei relativi accertamenti; non occorre una motivazione specifica sull'interesse pubblico quando il potere repressivo è vincolato.

• art. 32 l. 47/1985

  La disciplina dei condoni non consente il perfezionamento della sanatoria in presenza di vincoli di inedificabilità assoluta; la mera mancata acquisizione dei pareri non supera il carattere ostativo del vincolo assoluto.

• art. 32, comma 25, d.l. 269/2003, convertito in l. 326/2003

  È richiamato con riferimento alla disciplina del condono e all'incidenza dei vincoli sull'ammissibilità della sanatoria.

• d.lgs. 42/2004

  Il vincolo paesaggistico gravante sull'area concorre a escludere la sanabilità delle opere secondo quanto accertato nei precedenti provvedimenti.

• art. 64 c.p.a.

  È richiamato dagli appellanti in relazione alla valutazione della prova; il Collegio pone a carico del proprietario la prova, anche indiziaria, della preesistenza del manufatto al 1967.

• art. 115 c.p.c.

  È richiamato dagli appellanti in tema di valutazione delle risultanze processuali, senza che il Collegio ravvisi una violazione nel giudizio sulla prova dell'epoca di realizzazione del manufatto H.

Massime di principio

• L'ordine di demolizione di opere edilizie realizzate in assenza di titolo abilitativo, quando l'abusività sia accertata, costituisce esercizio di potere vincolato e non richiede una specifica motivazione sull'interesse pubblico concreto e attuale, essendo l'interesse al ripristino della legalità edilizia insito nell'accertamento dell'abuso.
• Il decorso del tempo dalla realizzazione dell'abuso non determina, di per sé, la formazione di un legittimo affidamento tutelabile in capo al responsabile o al proprietario e non impone all'amministrazione una motivazione rafforzata sull'interesse pubblico alla demolizione.
• La comunicazione di avvio del procedimento può essere omessa nell'adozione di un ordine di demolizione quando l'abuso sia grave, evidente e già compiutamente accertato, i vincoli di inedificabilità siano chiari e il contraddittorio procedimentale non sia idoneo a incidere sull'esito vincolato dell'azione repressiva.
• Gli accertamenti materiali posti a fondamento di un ordine di demolizione possono essere svolti da organi di vigilanza o di polizia giudiziaria competenti, mentre l'ufficio comunale deve svolgere la successiva valutazione degli aspetti edilizi, urbanistici e vincolistici; non è necessario che ogni attività materiale di accertamento sia eseguita direttamente dal funzionario che adotta l'ordinanza.
• Chi acquista un immobile abusivo o il sedime sul quale l'abuso è stato realizzato subentra nei rapporti giuridici relativi al bene e subisce gli effetti del diniego di sanatoria e dell'ordine di demolizione, anche se l'abuso è stato commesso prima del trasferimento della proprietà.
• La prova della preesistenza di un manufatto a una determinata data, ai fini dell'esclusione dell'abusività o della dimostrazione della sua conformità alla disciplina allora vigente, grava sul proprietario che la invoca e deve essere sostenuta almeno da elementi indiziari attendibili; in mancanza, il manufatto può essere incluso nell'ordine di demolizione.

Come è indicizzato