Sentenza n. 1146/2026 - Lecce, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente aveva presentato un'istanza di autorizzazione ai sensi degli artt. 44 e 49 del d.lgs. n. 259/2003 per l'installazione di una stazione radio-base, unitamente alla richiesta di autorizzazione paesaggistica ai sensi dell'art. 146 del d.lgs. n. 42/2004. Dopo un parere favorevole di ARPA Puglia, il Comune aveva comunicato un preavviso di diniego fondato sul parere negativo della Commissione Locale per il Paesaggio, secondo cui l'impianto avrebbe inciso sulle visuali, sulla percepibilità e accessibilità monumentale e sullo skyline del centro storico di Brindisi. La società aveva presentato osservazioni e proposto opere di mitigazione, ma il Comune aveva adottato il diniego definitivo, richiamando anche il contrasto con l'art. 81, lett. a2) e a7), delle N.T.A. del PPTR. La ricorrente ha dedotto: violazione dell'art. 10-bis l. n. 241/1990 per l'introduzione nel diniego finale del riferimento all'art. 81 del PPTR; erronea applicazione del PPTR e dell'Allegato PAE096; difetto di motivazione e di istruttoria circa il concreto pregiudizio paesaggistico; omessa valutazione delle caratteristiche dell'impianto, del contesto urbano e delle misure di mitigazione; violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, non discriminazione e concorrenza; eccesso di potere e incompetenza. Con motivi aggiunti ha impugnato l'indizione della conferenza di servizi e il successivo provvedimento comunale del 3 aprile 2025, deducendo la tardività del parere paesaggistico negativo e del diniego rispetto ai termini perentori della conferenza, nonché riproponendo le censure relative all'erronea applicazione del PPTR, al difetto di motivazione e istruttoria e all'omessa valutazione delle mitigazioni.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e i motivi aggiunti, annullando il diniego comunale del 17 luglio 2024 e il successivo provvedimento del 3 aprile 2025. Ha respinto la censura relativa alla violazione dell'art. 10-bis l. n. 241/1990, ritenendo che tra preavviso di diniego e provvedimento finale non debba sussistere una completa identità motivazionale, essendo sufficiente una parziale sovrapposizione, purché il diniego finale non si fondi su ragioni totalmente nuove e imprevedibili. Ha invece accolto le censure concernenti il difetto di motivazione e di istruttoria: il vincolo paesaggistico non determina automaticamente l'incompatibilità di qualsiasi intervento e l'Amministrazione deve valutare concretamente le caratteristiche dell'opera e il suo inserimento nel contesto tutelato, esplicitando le specifiche ragioni del contrasto con i valori paesaggistici. Nel caso concreto, i pareri e i provvedimenti si erano limitati a formulazioni generiche sull'incidenza dell'impianto sulle visuali e sullo skyline, senza esaminare adeguatamente le caratteristiche della stazione radio-base, la sua collocazione sul tetto di un edificio in area urbana, la presenza di altri impianti nelle vicinanze e le opere di mitigazione proposte. Il difetto motivazionale impediva inoltre di verificare la corretta applicazione dell'art. 81 delle N.T.A. del PPTR: non era stato dimostrato che tale disposizione fosse applicabile all'impianto, considerato che essa riguarda determinate aree rurali interessate da testimonianze della stratificazione insediativa, mentre l'opera era prevista nel centro storico di Brindisi. Il TAR ha inoltre accolto la censura sulla tardività del secondo diniego: nella conferenza di servizi indetta ai sensi dell'art. 14-bis l. n. 241/1990 e dell'art. 44 d.lgs. n. 259/2003, il termine assegnato alle amministrazioni per esprimersi era perentorio. Il parere negativo della Commissione Locale per il Paesaggio del 1° aprile 2025, adottato oltre il termine del 12 dicembre 2024, non poteva quindi essere utilizzato per fondare la conclusione negativa del procedimento, dovendo il decorso del termine comportare assenso senza condizioni. È stato fatto salvo l'eventuale riesercizio del potere amministrativo. Il Comune di Brindisi è stato condannato al pagamento di euro 2.500,00, oltre accessori e rimborso del contributo unificato; le spese sono state dichiarate non ripetibili nei confronti della Regione Puglia.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  eventuale richiamo al preavviso di diniego e alle garanzie partecipative

  Il provvedimento finale non deve riprodurre integralmente il preavviso di diniego; è sufficiente una parziale sovrapposizione delle ragioni, purché non siano introdotti motivi totalmente nuovi e imprevedibili.

• art. 3 l. 241/1990

  Il diniego paesaggistico deve essere adeguatamente motivato con riferimento concreto alle caratteristiche dell'opera, al contesto tutelato e alle specifiche ragioni di incompatibilità.

• art. 14-bis l. 241/1990

  La mancata comunicazione della determinazione entro il termine previsto equivale ad assenso senza condizioni.

  Nella conferenza di servizi semplificata e asincrona, il termine assegnato alle amministrazioni per rendere le proprie determinazioni è perentorio; il dissenso tardivo è inefficace.

• art. 44 d.lgs. 259/2003

  Alla conferenza di servizi si applicano gli artt. 14, 14-bis, 14-ter, 14-quater e 14-quinquies della l. n. 241/1990, con il dimezzamento dei termini e fermo il termine perentorio finale.

  Per le autorizzazioni relative alle infrastrutture di comunicazione elettronica, la conferenza di servizi deve rispettare i termini perentori, dimezzati, previsti dalla disciplina speciale.

• art. 49 d.lgs. 259/2003

  Costituisce la base normativa dell'istanza autorizzatoria per l'installazione dell'infrastruttura di comunicazione elettronica.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  L'autorizzazione paesaggistica richiede una valutazione concreta della compatibilità dell'intervento con i valori paesaggistici tutelati.

• art. 51 d.lgs. 259/2003

  L'impianto di telefonia mobile è riconducibile alle opere di pubblica utilità ai fini della disciplina paesaggistica richiamata dal PPTR.

• art. 8 l. 36/2001

  La disciplina comunale delle localizzazioni degli impianti di telefonia non può tradursi in un divieto generalizzato di installazione.

• art. 3 d.P.R. 31/2017

  È stato richiamato dalla ricorrente in relazione alla disciplina delle autorizzazioni paesaggistiche semplificate, senza costituire il principale fondamento della decisione.

• art. 11 d.P.R. 31/2017

  È stato richiamato dalla ricorrente in relazione alla disciplina paesaggistica, senza costituire il principale fondamento della decisione.

• art. 81 N.T.A. PPTR Puglia

  Misure di salvaguardia e di utilizzazione per le testimonianze della stratificazione insediativa.

  La sua applicabilità all'impianto non è stata adeguatamente dimostrata dal Comune; la disposizione riguarda aree individuate dalla normativa e, in particolare, zone territoriali omogenee a destinazione rurale, non automaticamente coincidenti con il centro storico interessato dall'intervento.

• Allegato PAE096 PPTR Puglia

  Le opere pubbliche o di pubblica utilità possono essere realizzate in deroga alle prescrizioni previste nella presente scheda purché in sede di autorizzazione paesaggistica si verifichi che dette opere siano comunque compatibili con gli obiettivi di qualità di cui alla presente 'Normativa d'uso' e non abbiano alternative localizzative e/o progettuali.

  L'allegato contempla la possibilità di opere pubbliche o di pubblica utilità nell'area vincolata, subordinandola alla verifica concreta di compatibilità e dell'assenza di alternative localizzative o progettuali.

Massime di principio

• La presenza di un vincolo paesaggistico non determina automaticamente l'incompatibilità di qualsiasi intervento; il diniego deve fondarsi su una valutazione concreta delle caratteristiche dell'opera, del contesto di inserimento e degli specifici valori paesaggistici tutelati.
• Un diniego di autorizzazione paesaggistica non può limitarsi a formule generiche o stereotipate riferite al pregiudizio per le visuali o per lo skyline, ma deve indicare analiticamente gli elementi dell'opera incompatibili con il vincolo e le ragioni per cui essa non è idonea a inserirsi nell'ambiente circostante.
• Quando il richiedente propone modifiche progettuali o opere di mitigazione dopo il preavviso di diniego, l'Amministrazione deve esaminarle concretamente e motivare la loro eventuale inidoneità rispetto alle criticità paesaggistiche individuate.
• Nella conferenza di servizi semplificata e asincrona relativa alle infrastrutture di comunicazione elettronica, il termine assegnato alle amministrazioni per rendere le proprie determinazioni è perentorio; la mancata espressione o l'espressione tardiva equivalgono ad assenso senza condizioni e il dissenso successivo non può fondare il diniego conclusivo.
• Il provvedimento finale può contenere motivazioni parzialmente diverse da quelle indicate nel preavviso di diniego, purché vi sia una parziale sovrapposizione tra le ragioni procedimentali e decisorie e il diniego non sia fondato su motivi totalmente nuovi e imprevedibili per l'interessato.
• L'applicazione di una specifica disposizione del piano paesaggistico deve essere dimostrata dall'Amministrazione in relazione alla concreta classificazione dell'area e dell'intervento; non è sufficiente il mero richiamo alla disposizione senza comprovare che ne ricorrano i presupposti.

Come è indicizzato