Sentenza n. 6194/2026 - Roma, Sezione 3T
per l'annullamento Per quanto riguarda il ricorso introduttivo: a) del Decreto del Ministro della Salute, di concerto con quello dell'Economia e delle Finanze, del 6 luglio 2022, pubblicato nella G.U.R.I. del 15 settembre 2022, Serie Generale n. 216, che certifica il superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici a livello nazionale e regionale per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018, quantificando la quota di ripiano a livello regionale da porre a carico delle imprese fornitrici dei dispositivi medici; b) del Decreto del Ministro della Salute del 6 ottobre 2022 pubblicato nella G.U.R.I. del 26 ottobre 2022, Serie Generale, n. 251 di “Adozione delle linee guida propedeutiche all'emanazione dei provvedimenti regionali e provinciali in tema di ripiano del superamento del tetto dei dispositivi medici per gli anni 2015, 2016, 2017, 2018”; c) dell'Accordo Rep. Atti n. 181 del 7 novembre 2019 sottoscritto tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano sulla proposta del Ministero della Salute di attuazione dell'art. 9-ter, del D.l. 78/2015, convertito con modificazioni dalla L. n. 125 del 6 agosto 2015, che individua i criteri di definizione del tetto di spesa regionale per l'acquisto di dispositivi medici nella misura del 4,4% del fabbisogno sanitario regionale standard per gli anni 2015-2016-2017 e 2018; d) della Circolare del Ministero della Salute prot. n. 22413 del 29 luglio 2019, recante “Indicazioni operative per l'applicazione delle disposizioni previste dall'articolo 9-ter, commi 8 e 9, del decreto-legge 18 giugno 2015, n. 78, come modificato dall'articolo 1, comma 557 della legge 30 dicembre 2018, n. 145”; nonché, per quanto occorrer possa, e) del Decreto del Ministro della Salute, di concerto con quello dell'Economia e delle Finanze, del 15 giugno 2012, recante “Nuovi modelli di rilevazione economica «Conto economico» (CE) e «Stato patrimoniale» (SP) delle aziende del Servizio sanitario nazionale”; f) dell'intesa raggiunta dalla Conferenza delle Regioni e delle Province autonome del 14 settembre 2022; g) dell'Intesa sancita dalla Conferenza Permanente Stato, Regioni e Pro-vince autonome di Trento e Bolzano nella seduta del 28 settembre 2022; e di ogni altro provvedimento presupposto, conseguente o connesso, ancorché sconosciuto. Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Sial S.r.l. il 20/2/2023: per l’annullamento, previa sospensione degli effetti, degli atti già impugnati con il ricorso introduttivo, nonché della D.D. n. 24300 del 12.12.2022, con cui è stato individuato l'elenco delle aziende fornitrici di dispositivi medici e gli importi di ripiano da queste dovuti in relazione alle forniture a favore delle aziende e degli enti del S.S.R. Emilia-Romagna di competenza degli anni 2015, 2016, 2017 e 2018; nonché, ove occorrer possa, delle deliberazioni adottate dai Direttori Generali delle singole Aziende Sanitarie Regionali e dall'ESTAR nell'anno 2019, utilizzati per la determinazione della somma dovuta. Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Sial S.r.l. il 20/2/2023: per l’annullamento, previa sospensione degli effetti, degli atti già impugnati con il ricorso introduttivo, nonché del Decreto n. 29985 del 14.12.2022, con il quale è stato individuato l'elenco delle aziende fornitrici di dispositivi medici e gli importi di ripiano da queste dovuti in relazione alle forniture a favore delle aziende e degli enti del S.S.R. del Friuli-Venezia Giulia di competenza degli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 e, ove occorrer possa, delle deliberazioni adottate dai Direttori Generali delle singole Aziende Sanitarie Regionali e dall'ESTAR nell'anno 2019, utilizzati per la determinazione della somma dovuta. Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Sial S.r.l. il 20/2/2023: per l’annullamento, previa sospensione degli effetti, degli atti già impugnati con il ricorso introduttivo, nonché del Decreto n. 52 del 14.12.2022, con cui è stato individuato l'elenco delle aziende fornitrici di dispositivi medici e gli importi di ripiano da queste dovuti in relazione alle forniture a favore delle aziende e degli enti del S.S.R. Marche di competenza degli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 e, ove occorrer possa, delle deliberazioni adottate dai Direttori Generali delle singole Aziende Sanitarie Regionali e dall'ESTAR nell'anno 2019, utilizzati per la determinazione della somma dovuta. Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Sial S.r.l. il 20/2/2023: per l’annullamento, previa sospensione degli effetti, degli atti già impugnati con il ricorso introduttivo, nonché della D.D. n. 2426 del 14.12.2022, con cui è stato individuato l'elenco delle aziende fornitrici di dispositivi medici e gli importi di ripiano da queste dovuti in relazione alle forniture a favore delle aziende e degli enti del S.S.R. del Piemonte di competenza degli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 e, ove occorrer possa, delle deliberazioni adottate dai Direttori Generali delle singole Aziende Sanitarie Regionali e dall'ESTAR nell'anno 2019, utilizzati per la determinazione della somma dovuta. Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Sial S.r.l. il 20/2/2023: per l’annullamento, previa sospensione degli effetti, degli atti già impugnati con il ricorso introduttivo, nonché della D.D. n. 10 del 12.12.2022 , trasmessa il 15.12.2022 , con cui è stato individuato l'elenco delle aziende fornitrici di dispositivi medici e gli importi di ripiano da queste dovuti in relazione alle forniture a favore delle aziende e degli enti del S.S.R. della Puglia di competenza degli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 e, ove occorrer possa, delle deliberazioni adottate dai Direttori Generali delle singole Aziende Sanitarie Regionali e dall'ESTAR nell'anno 2019, utilizzati per la determinazione della somma dovuta, nonché della D.D. n. 1 dell'8.2.2023, con cui - a seguito delle rettifiche delle Asl di Brindisi e Lecce - è stato aggiornato l'elenco delle aziende fornitrici di dispositivi medici e gli importi di ripiano da queste dovuti in relazione alle forniture a favore delle aziende e degli enti del S.S.R. della Puglia di competenza degli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 e, ove occorrer possa, delle deliberazioni adottate dai Direttori Generali delle singole Aziende Sanitarie Regionali e dall'ESTAR nell'anno 2019, utilizzati per la determinazione della somma dovuta. Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Sial S.r.l. il 20/2/2023: per l’annullamento, previa sospensione degli effetti, degli atti già impugnati con il ricorso introduttivo, nonché del Decreto n. 24681 del 14.12.2022, con cui è stato individuato l'elenco delle aziende fornitrici di dispositivi medici e gli importi di ripiano da queste dovuti in relazione alle forniture a favore delle aziende e degli enti del S.S.R. della Toscana di competenza degli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 e, ove occorrer possa, delle deliberazioni adottate dai Direttori Generali delle singole Aziende Sanitarie Regionali e dall'ESTAR nell'anno 2019, utilizzati per la determinazione della somma dovuta. Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Sial S.r.l. il 20/2/2023: per l’annullamento, previa sospensione degli effetti, degli atti già impugnati con il ricorso introduttivo, nonché della D.D. n. 13106 del 14.12.2022, con cui è stato individuato l'elenco delle aziende fornitrici di dispositivi medici e gli importi di ripiano da queste dovuti in relazione alle forniture a favore delle aziende e degli enti del S.S.R. Umbro di competenza degli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 e, ove occorrer possa, delle deliberazioni adottate dai Direttori Generali delle singole Aziende Sanitarie Regionali e dall'ESTAR nell'anno 2019, utilizzati per la determinazione della somma dovuta. Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Sial S.r.l. il 20/2/2023: per l’annullamento, previa adozione di idonea misura cautelare, degli atti già impugnati con il ricorso introduttivo, nonché della Determinazione n° DPF/121 del 13.12.2022, con cui è stato individuato l'elenco delle aziende fornitrici di dispositivi medici e gli importi di ripiano da queste dovuti in relazione alle forniture a favore delle aziende e degli enti del S.S.R. Umbro di competenza degli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 e, ove occorrer possa, delle deliberazioni adottate dai Direttori Generali delle singole Aziende Sanitarie Regionali e dall'ESTAR nell'anno 2019, utilizzati per la determinazione della somma dovuta. Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Sial S.r.l. il 20/2/2023: per l’annullamento, previa adozione di idonea misura cautelare, degli atti già impugnati con il ricorso introduttivo, nonché del Decreto n. 1247 del 13.12.2022, con cui è stato individuato l'elenco delle aziende fornitrici di dispositivi medici e gli importi di ripiano da queste dovuti in relazione alle forniture a favore delle aziende e degli enti del S.S.R. Umbro di competenza degli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 e, ove occorrer possa, delle deliberazioni adottate dai Direttori Generali delle singole Aziende Sanitarie Regionali e dall'ESTAR nell'anno 2019, utilizzati per la determinazione della somma dovuta.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeAtto impugnato: Decreti ministeriali e atti della Conferenza Stato-Regioni relativi alla certificazione del superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici per gli anni 2015-2018, nonché provvedimenti regionali di individuazione delle imprese e quantificazione delle somme dovute a titolo di payback
Esito
Favorevole al ricorrente (impresa fornitrice)
Prevale il privato
La controversia
La società ha impugnato, con il ricorso principale, il decreto ministeriale del 6 luglio 2022, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022, l'accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019, la circolare ministeriale del 29 luglio 2019 e gli ulteriori atti presupposti relativi al sistema di payback dei dispositivi medici per gli anni 2015-2018. Con motivi aggiunti ha impugnato i provvedimenti adottati da varie Regioni, recanti gli elenchi delle aziende fornitrici soggette al ripiano e gli importi individualmente dovuti. Dal testo emerge che le censure contro gli atti statali erano quelle già esaminate dalla giurisprudenza del TAR in materia di payback e riguardavano, alla luce della ricostruzione normativa, la legittimità del tetto di spesa, della certificazione del suo superamento e dell'obbligo posto a carico delle imprese fornitrici. Le contestazioni contro gli atti regionali erano dedotte principalmente per illegittimità derivata dall'illegittimità degli atti statali. Le amministrazioni hanno eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo con riferimento ai provvedimenti regionali.
La decisione
Il ricorso è stato respinto quanto agli atti ministeriali e agli atti della Conferenza Stato-Regioni. Il Collegio ha richiamato la disciplina legislativa del payback e le sentenze della Corte costituzionale n. 139 e n. 140 del 2024. In particolare, ha ritenuto già definitivamente valutata la compatibilità costituzionale del meccanismo per il quadriennio 2015-2018: il payback costituisce un contributo solidaristico ragionevole e proporzionato alla finalità di contenimento della spesa sanitaria; la disciplina rispetta la riserva di legge perché individua soggetti obbligati, prestazione imposta e criteri essenziali di determinazione; non viola il principio di irretroattività né il legittimo affidamento, poiché l'obbligo di ripiano era conoscibile dal 2015 e la normativa del 2022 ha reso operative procedure già previste senza innovare sostanzialmente l'obbligazione. I motivi aggiunti contro i provvedimenti regionali sono stati dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione. Il TAR ha rilevato che le Regioni svolgono attività meramente tecnico-contabile e vincolata: verificano i dati di fatturato, individuano le imprese, applicano percentuali già fissate dalla legge e pongono a carico delle aziende gli importi risultanti. Non esercitano, quindi, un potere autoritativo né dispongono di margini di discrezionalità amministrativa o tecnica. La posizione dell'impresa rispetto alla quantificazione dell'importo è un diritto soggettivo patrimoniale inserito in un rapporto obbligatorio, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario. È stata indicata la possibilità di riproposizione davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.
Norme richiamate
art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011
introduzione del tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici da parte del Servizio sanitario nazionale
La norma ha introdotto il tetto di spesa nazionale e regionale per gli acquisti di dispositivi medici e, nella disciplina originaria, poneva il ripiano dello sforamento a carico della Regione.
art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012
il tetto di spesa nazionale è stato fissato al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard
La disposizione ha fissato il tetto nazionale di spesa per i dispositivi medici.
art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015
ciascuna azienda fornitrice concorre [...] in misura pari all'incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l'acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale
La disciplina pone a carico delle aziende fornitrici una quota crescente del ripiano, determinata in rapporto all'incidenza del fatturato, e attribuisce alle Regioni il compito di individuare le aziende e gli importi dovuti sulla base della documentazione contabile.
art. 1, comma 557, l. 145/2018
il superamento del tetto di spesa [...] è rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell'IVA
La disposizione ha precisato i criteri di rilevazione del superamento del tetto e i termini per la relativa dichiarazione ministeriale, lasciando ferme le regole sostanziali sul concorso dei fornitori al ripiano.
art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022
ha introdotto il comma 9 bis nell'art. 9 ter del d.l. n. 78 del 2015
Per gli anni 2015-2018 ha previsto che Regioni e Province autonome definiscano, previa verifica della documentazione contabile, l'elenco delle aziende soggette al ripiano e gli importi dovuti.
art. 8, d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023
fondo con dotazione pari a 1.085 milioni di euro per l'anno 2023
La norma ha istituito un fondo destinato alle Regioni e ha previsto, nella disciplina originaria, la possibilità per le aziende di estinguere l'obbligazione mediante il pagamento del 48 per cento della quota di ripiano.
art. 7, comma 1, d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025
pagamento in misura ridotta [...] pari alla quota ridotta (25%)
La normativa sopravvenuta prevede il pagamento ridotto del 25 per cento e collega all'accertamento del versamento la cessazione della materia del contendere sui ricorsi contro i provvedimenti regionali e provinciali.
art. 11 c.p.a.
assegnando alle parti i termini di cui all'art. 11 c.p.a. per l'eventuale riproposizione dinanzi al giudice ordinario
In caso di declinatoria della giurisdizione, il giudizio può essere riproposto davanti al giudice munito di giurisdizione nei termini previsti dalla norma.
Massime di principio
- Nel sistema di payback dei dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018, la fissazione del tetto di spesa, la certificazione del suo superamento e la quantificazione della quota complessiva di ripiano spettano allo Stato mediante gli atti e secondo i criteri previsti dalla legge; le Regioni e le Province autonome non possono modificare tali elementi.
- I provvedimenti regionali adottati ai sensi dell'art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. 78/2015 hanno natura meramente attuativa, ricognitiva e tecnico-contabile quando si limitano a individuare le imprese fornitrici, calcolare il fatturato rilevante e applicare le percentuali di riparto già stabilite dalla legge e dagli atti statali.
- La controversia relativa alla correttezza del calcolo dell'importo di payback posto a carico di una singola impresa concerne un diritto soggettivo patrimoniale derivante da un rapporto obbligatorio e non l'esercizio di un potere autoritativo; essa appartiene pertanto alla giurisdizione del giudice ordinario.
- La qualificazione formale dell'atto regionale come «provvedimento» e l'eventuale indicazione, nell'atto stesso, della sua impugnabilità davanti al giudice amministrativo non sono decisive ai fini del riparto di giurisdizione, che va stabilito in base alla natura sostanziale della situazione giuridica e al contenuto effettivo dell'attività amministrativa.
- Il meccanismo di payback dei dispositivi medici per il quadriennio 2015-2018 è stato ritenuto costituzionalmente compatibile: costituisce un contributo solidaristico ragionevole e proporzionato, sufficientemente determinato dalla legge e non lesivo dei principi di irretroattività e di tutela dell'affidamento, poiché l'obbligo di ripiano era conoscibile dalle imprese già dal 2015.
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