Cassazione Civile, Ordinanza n. 27221/2025 del 11/10/2025

Esito

La controversia

La controversia nasce da tre avvisi di accertamento TOSAP emessi dal soggetto affidatario della gestione delle entrate comunali per conto di un Comune, relativi agli anni 2014, 2015 e 2016, per l’occupazione di suolo pubblico mediante un viadotto autostradale che sovrastava tratti di strade comunali, senza denuncia del tributo. La Commissione di primo grado aveva annullato gli avvisi; il giudice d’appello aveva invece rigettato l’appello dell’ente riscossore ritenendo che l’occupazione fosse riconducibile allo Stato, quale concedente dal 2012, e dunque esente ai sensi dell’art. 49, lett. a), d.lgs. 507/1993. Il ricorso per cassazione deduce un unico motivo di violazione degli artt. 38, 39 e 49 del d.lgs. 507/1993, sostenendo che la TOSAP è dovuta per qualsiasi occupazione di beni demaniali o patrimoniali indisponibili comunali o provinciali, anche se derivante da infrastrutture realizzate e gestite in base a concessione statale, e che non opera l’esenzione riservata allo Stato perché l’occupazione è materialmente posta in essere dalla società concessionaria, non dallo Stato.

La decisione

La Corte ha ritenuto fondato il motivo unico. Ha affermato che la TOSAP colpisce ogni occupazione di suolo pubblico comunale o provinciale, anche se senza titolo e anche se l’occupazione trovi fondamento in una disciplina legislativa o in una concessione statale per la costruzione e gestione dell’opera autostradale. Ha escluso che la proprietà statale dell’opera o la qualità di concessionaria del soggetto occupante valga a trasferire l’occupazione allo Stato ai fini dell’esenzione ex art. 49, lett. a), d.lgs. 507/1993. Ne è derivata la cassazione della sentenza impugnata con rinvio alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Molise, in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di legittimità.

Norme richiamate

• art. 38, d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507

  soggette a TOSAP sono tutte le occupazioni di qualsiasi natura di strade, corsi, piazze e, comunque, di beni demaniali o patrimoniali indisponibili di Comuni e Province; la tassazione ricomprende anche occupazioni mediante impianti di servizi pubblici e occupazioni di soprassuolo e sottosuolo, salvo tassative eccezioni.

• art. 39, d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507

  la TOSAP è dovuta dal titolare della concessione o autorizzazione, o, in mancanza, dall’occupante di fatto anche abusivo; è sufficiente la relazione materiale di occupazione con il bene pubblico, senza che sia necessario un titolo rilasciato dall’ente locale.

• art. 49, comma 1, lett. a), d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507

  l’esenzione per lo Stato e gli altri enti pubblici opera solo se l’occupazione, quale presupposto del tributo, è ascrivibile al soggetto esente; non si applica alla società concessionaria che materialmente esegue l’occupazione e gestisce l’opera.

• art. 63, L. 15 dicembre 1997, n. 446

  richiamato in via comparativa per il COSAP; il canone sostitutivo segue una logica analoga e resta dovuto dall’occupante di fatto anche in presenza di infrastruttura autostradale concessa.

• art. 1, comma 816, L. 27 dicembre 2019, n. 160

  ha abrogato il d.lgs. 507/1993 con decorrenza dall’1 gennaio 2021, circostanza menzionata solo sul piano temporale della disciplina applicabile.

• art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.

  la violazione di legge è stata dedotta come vizio di legittimità per la erronea esclusione della debenza della TOSAP.

• art. 380-bis.1 c.p.c.

  richiamato per il deposito della memoria in cassazione.

• art. 7, comma 2, n. 1), L. 17 agosto 1942, n. 1150

  gli strumenti urbanistici comunali devono considerare la rete delle principali vie di comunicazione, ma ciò non incide sul potere impositivo comunale sulle occupazioni del soprassuolo.

Massime di principio

• Ai fini della TOSAP, il presupposto impositivo è l’occupazione materiale di suolo, soprassuolo o sottosuolo appartenente al demanio o al patrimonio indisponibile comunale o provinciale; il tributo può sussistere anche in assenza di un titolo concessorio rilasciato dall’ente locale.
• L’occupazione realizzata mediante infrastrutture autostradali può integrare presupposto TOSAP anche quando l’opera sia costruita e gestita sulla base di concessioni o previsioni legislative statali, perché la concessione autostradale non equivale alla concessione di occupazione rilasciata dal Comune.
• L’esenzione prevista per lo Stato e gli altri enti pubblici richiede che l’occupazione sia imputabile al soggetto esente; non basta che l’opera pubblica resti di proprietà statale o sia destinata a interesse pubblico se l’occupazione è effettuata dalla società concessionaria nell’esercizio autonomo dell’attività d’impresa.
• La presenza di una disciplina speciale sulla realizzazione e gestione della rete autostradale non sottrae, di per sé, gli spazi comunali sovrastati dal viadotto alla potestà impositiva dell’ente locale, salvo espressa previsione di esenzione.
• Nel sistema del d.lgs. 507/1993, il riferimento all’occupazione di "qualsiasi natura" e all’occupante di fatto rende irrilevante, ai fini della debenza del tributo, che l’occupazione sia legittima sul piano del rapporto con lo Stato o sia funzionale a un pubblico interesse.

Come è indicizzato