Sentenza n. 4985/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno contestato la nota con cui l'Agenzia, in attuazione dell'art. 1, comma 124, della legge n. 197/2022, aveva imposto per il periodo 1° aprile 2023-31 dicembre 2024 il pagamento del canone concessorio, maggiorato del 15 per cento, secondo un importo fisso pari a 8.625 euro mensili e con specifiche scadenze. In primo luogo, hanno dedotto violazione ed elusione dell'art. 112 c.p.a., lamentando che l'Amministrazione avesse disatteso precedenti pronunce cautelari che consentivano il pagamento di un canone ridotto, pari a 2.800 euro mensili, nelle more della definizione delle questioni eurounitarie. Hanno inoltre dedotto violazione degli artt. 1, 3 e 4 della legge n. 241/1990, dell'art. 4 TUE eccesso di potere per irragionevolezza, sviamento, difetto di motivazione, difetto di istruttoria, falsità dei presupposti, illogicità e disparità di trattamento. In via derivata hanno censurato la compatibilità dell'art. 1, commi 123-125, della legge n. 197/2022 con plurime disposizioni costituzionali, con la CEDU, con la disciplina dei contratti pubblici e con la direttiva 2014/23/UE, gli artt. 49 e 56 TFUE, i principi di certezza del diritto, effettività della tutela giurisdizionale, legittimo affidamento e tutela della concorrenza. In particolare, hanno contestato la proroga tecnica non accompagnata dalla fissazione del termine per una nuova procedura selettiva, la mancata valutazione dell'equilibrio economico del rapporto e la determinazione rigida del canone, non parametrata ai ricavi dei singoli concessionari. Le Amministrazioni hanno eccepito il difetto di giurisdizione, sostenendo la natura meramente patrimoniale della controversia.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente respinto l'eccezione di difetto di giurisdizione. La nota impugnata, pur applicando una disposizione legislativa senza esercizio di discrezionalità in ordine all'importo, costituisce un atto amministrativo generale adottato in costanza del rapporto concessorio e incide unilateralmente sulla posizione dei concessionari; la controversia riguarda quindi l'esercizio della potestà amministrativa e rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., non trattandosi di una questione meramente patrimoniale. Nel merito, il TAR ha accolto il terzo motivo, ritenendo illegittima in via derivata la nota applicativa perché fondata sulla proroga tecnica onerosa prevista dall'art. 1, comma 124, lett. a), della legge n. 197/2022, incompatibile con il diritto eurounitario. Richiamando la sentenza della Corte di giustizia del 20 marzo 2025 nelle cause riunite C-728/22, C-729/22 e C-730/22 e i precedenti del Consiglio di Stato e della Sezione, il Collegio ha ritenuto che la proroga non rientri nelle ipotesi di modifica postuma della concessione ammesse dall'art. 43 della direttiva 2014/23/UE e che fosse invece necessario un nuovo procedimento selettivo. In applicazione del principio di primazia del diritto dell'Unione, la disposizione nazionale incompatibile deve essere disapplicata e l'atto amministrativo che ne costituisce pedissequa applicazione deve essere annullato. L'annullamento non comporta però l'assenza di qualsiasi corrispettivo per il periodo in cui il gioco è stato di fatto esercitato. L'Agenzia dovrà rideterminare l'indennità dovuta per il biennio 2023-2024 mediante provvedimenti discrezionali, anche provvisori, sulla base di un'istruttoria volta a riequilibrare il rapporto. L'indennità non può essere fissata in modo rigido e forfetario, ma deve considerare i fatturati dei singoli esercenti, i vantaggi derivanti dall'assegnazione dell'utilità senza gara e i sacrifici connessi alla proroga, tra cui l'impossibilità di trasferire i locali. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. La nota è stata annullata e le spese compensate per la complessità della controversia e perché l'Amministrazione aveva applicato la legge nazionale allora vigente, mentre la pronuncia della Corte di giustizia era successiva all'atto impugnato.

Norme richiamate

• art. 1, comma 124, lett. a), l. 197/2022

  il corrispettivo una tantum, calcolato in proporzione alla durata della proroga, è maggiorato del 15 per cento rispetto alla previsione delle norme in vigore

  La disposizione, nella parte in cui configura una proroga tecnica onerosa e determina il canone in misura fissa e non parametrata ai ricavi dei singoli concessionari, è incompatibile con il diritto eurounitario e deve essere disapplicata.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva comprende la controversia relativa a un atto amministrativo generale adottato in costanza di rapporto concessorio, quando esso incide unilateralmente sulla posizione dei concessionari mediante esercizio della potestà amministrativa.

• art. 43 direttiva 2014/23/UE

  La proroga contestata non rientra nelle ipotesi che consentono la modifica postuma della concessione; è necessario l'esperimento di un nuovo procedimento selettivo.

• artt. 49 e 56 TFUE

  La proroga e la fissazione del canone devono rispettare le libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi; la disciplina nazionale censurata è stata ritenuta incompatibile con l'ordinamento eurounitario.

• art. 4, n. 3, TUE

  Il principio di primazia del diritto eurounitario impone anche al giudice nazionale di disapplicare la legge interna incompatibile.

• art. 74 c.p.a.

  La controversia è stata definita con sentenza in forma semplificata, in ragione della sua analogia con numerosi precedenti della Sezione.

• art. 80, comma 1, c.p.a.

  È stato utilizzato per la prosecuzione del giudizio dopo la pubblicazione della sentenza della Corte di giustizia.

Massime di principio

• Una controversia relativa a un atto amministrativo generale adottato durante un rapporto concessorio, che imponga unilateralmente ai concessionari un canone in applicazione di una norma primaria, rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo quando investe l'esercizio della potestà amministrativa e non una mera pretesa patrimoniale.
• Una proroga postuma di una concessione non è legittima ai sensi dell'art. 43 della direttiva 2014/23/UE se non rientra nelle ipotesi tassative di modifica ammesse dal diritto dell'Unione; in tal caso è necessario procedere a un nuovo procedimento selettivo.
• Quando una norma nazionale incompatibile con il diritto dell'Unione costituisce il fondamento diretto di un provvedimento amministrativo, il giudice nazionale deve disapplicare la norma interna e annullare, in via derivata, il provvedimento applicativo.
• L'indennità dovuta per l'esercizio di fatto di un'attività concessoria durante una proroga illegittima non può essere determinata in modo rigido e forfetario, ma deve essere stabilita dall'amministrazione competente mediante una valutazione istruttoria e discrezionale dell'equilibrio del rapporto.
• Nel determinare l'indennità relativa a una proroga illegittima, l'amministrazione deve considerare i ricavi effettivamente conseguiti dall'operatore, i vantaggi derivanti dall'utilità attribuita senza gara e i sacrifici imposti dalla proroga, evitando indebiti arricchimenti dell'operatore o dell'amministrazione.

Come è indicizzato