Sentenza n. 6118/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La cooperativa ha chiesto il risarcimento dei danni asseritamente causati dal ritardo di Roma Capitale nell'approvazione della tabella dei prezzi massimi di cessione relativa a un intervento di edilizia residenziale agevolata. Il procedimento, avviato con la trasmissione della tabella nel luglio 2017, si è concluso soltanto con l'approvazione commissariale dell'8 gennaio 2020, dopo una sentenza sul silenzio e la nomina di un commissario ad acta. La ricorrente ha quantificato il danno patrimoniale in euro 225.283,90, principalmente per interessi di preammortamento del mutuo, compensi professionali, costi degli organi sociali, collaborazioni, spese della sede e revisione, chiedendo inoltre il ristoro del danno non patrimoniale. In appello ha dedotto: 1) violazione dell'art. 73, comma 3, c.p.a., sostenendo che il TAR avesse deciso sulla mancata prova del pagamento degli interessi senza instaurare il contraddittorio; 2) erronea valutazione della prova del danno e del nesso causale tra il mutuo e l'intervento edilizio, nonché mancato esercizio dei poteri istruttori officiosi; 3) erronea affermazione circa la discrezionalità della banca nella messa in ammortamento del mutuo, in violazione dell'art. 39 d.lgs. 385/1993; 4) erronea valutazione dell'incidenza del vincolo locativo degli alloggi sulla possibilità di frazionare e ammortizzare il mutuo; 5) erronea applicazione delle regole sull'onere della prova e sulla responsabilità della pubblica amministrazione, sostenendo che l'illegittimità dell'inerzia avrebbe costituito prova presuntiva della colpa e che le spese dedotte fossero causalmente riconducibili al ritardo amministrativo.

La decisione

L'appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Il primo motivo è infondato perché dal verbale dell'udienza del 12 febbraio 2025 risultava che il Collegio aveva espressamente rilevato, ai sensi dell'art. 73, comma 3, c.p.a., l'assenza della documentazione comprovante il pagamento degli interessi di preammortamento; non vi è stata quindi violazione del contraddittorio. Il secondo motivo è infondato poiché, nelle azioni risarcitorie, opera pienamente il principio dispositivo e il danneggiato deve provare rigorosamente danno, ammontare e nesso causale. Il contratto di mutuo non dimostrava in modo specifico il collegamento con la convenzione controversa, non provava l'effettivo pagamento degli interessi e non consentiva di affermare che, in caso di tempestiva approvazione della tabella, il mutuo sarebbe stato certamente posto in ammortamento. Il terzo e il quarto motivo sono stati respinti perché il TAR non aveva attribuito alla banca una generica discrezionalità, ma aveva valorizzato le condizioni contrattuali per l'avvio dell'ammortamento, tra cui la presenza di promissari acquirenti e la positiva valutazione del loro merito creditizio, la cui ricorrenza non era stata provata. Il quinto motivo è infondato: l'illegittimità dell'inerzia non esonera il danneggiato dalla prova di tutti gli elementi della responsabilità aquiliana, inclusi danno, ingiustizia, nesso causale e colpa. Le spese di gestione societaria sono state ritenute costi ordinari dell'attività d'impresa, comunque sostenuti indipendentemente dal procedimento. È stato inoltre rilevato il mancato tempestivo utilizzo degli strumenti di tutela contro l'inerzia, rilevante ai fini dell'art. 1227 c.c. e dell'art. 30 c.p.a. Le spese del grado, pari a euro 6.000 oltre accessori, sono state poste a carico dell'appellante.

Norme richiamate

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Il Collegio rileva, dandone atto a verbale ai sensi dell'art. 73, comma 3, c.p.a., che fra gli allegati versati in giudizio non vi è alcun documento comprovante il pagamento degli interessi di preammortamento.

  Il rilievo officioso di una questione decisiva è compatibile con il contraddittorio quando il giudice ne dia espressamente atto in udienza e la causa sia discussa su tale questione.

• art. 2697, comma 1, c.c.

  Nella domanda risarcitoria il principio dispositivo opera pienamente: il danneggiato deve provare gli elementi costitutivi della responsabilità e il danno, senza poter supplire all'assenza di prova mediante il metodo acquisitivo.

• artt. 63, comma 1, e 64, comma 1, c.p.a.

  Anche nel processo amministrativo risarcitorio gravano sulla parte che agisce gli oneri di allegazione e prova dei fatti costitutivi della pretesa.

• art. 2-bis, comma 1, l. 241/1990

  Il ritardo amministrativo può fondare responsabilità risarcitoria quando abbia leso un bene della vita e siano provati tutti gli elementi dell'illecito; non è risarcibile il mero trascorrere del tempo in sé.

• art. 30, comma 4, c.p.a.

  L'azione risarcitoria per mancato rispetto dei termini procedimentali richiede la prova del danno conseguente al ritardo imputabile all'amministrazione e non tutela il solo interesse formale alla tempestiva conclusione del procedimento.

• art. 2043 c.c.

  Il risarcimento da ritardo costituisce applicazione della responsabilità aquiliana; il danneggiato deve dimostrare danno ingiusto, nesso causale, elemento soggettivo e ammontare del pregiudizio.

• art. 1227 c.c.

  Il mancato tempestivo ricorso agli strumenti disponibili contro l'inerzia amministrativa può incidere sull'accertamento e sulla quantificazione del danno risarcibile.

• art. 39 d.lgs. 385/1993

  La disposizione non esclude la rilevanza delle condizioni contrattuali del mutuo per stabilire se, nel periodo considerato, sussistessero i presupposti per l'avvio dell'ammortamento.

Massime di principio

• Nell'azione risarcitoria proposta contro la pubblica amministrazione per danno da ritardo, il danneggiato deve provare rigorosamente tutti gli elementi costitutivi della responsabilità, inclusi l'esistenza e l'ammontare del danno, la sua ingiustizia, il nesso causale con la condotta amministrativa e l'elemento soggettivo della colpa; il metodo acquisitivo proprio dell'azione impugnatoria non supplisce all'assenza di prova.
• Il danno da ritardo non tutela il mero interesse formale al rispetto dei termini procedimentali, ma richiede la lesione di un bene della vita o di un'utilità sostanziale che il privato avrebbe avuto titolo a conseguire o godere tempestivamente.
• La prova dell'illegittimità dell'inerzia amministrativa non dimostra automaticamente né il danno né il nesso causale: occorre accertare che, senza il ritardo, l'utilità dedotta sarebbe stata concretamente conseguita e che il pregiudizio allegato ne costituisca conseguenza immediata e diretta.
• Un contratto di mutuo contenente un generico riferimento alla realizzazione di unità immobiliari e la previsione di garanzie ipotecarie non è, di per sé, prova sufficiente del collegamento eziologico tra gli oneri finanziari e il ritardo dell'amministrazione nell'adozione di un provvedimento relativo a uno specifico intervento edilizio.
• Le spese ordinarie di funzionamento e gestione di un'impresa non sono risarcibili come danno da ritardo amministrativo se il ricorrente non dimostra che sarebbero state evitate in caso di tempestiva conclusione del procedimento e che siano causalmente dipendenti dall'inerzia.
• Il rilievo officioso di una carenza probatoria non viola l'art. 73, comma 3, c.p.a. quando il giudice dia espressamente atto della questione nel verbale d'udienza e la causa sia trattenuta in decisione nel rispetto del contraddittorio.

Come è indicizzato