Sentenza n. 2420/2026 - Catania, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il parere negativo della Soprintendenza relativo a opere edilizie realizzate nel 2003 e oggetto di istanza di condono ai sensi della l. n. 326/2003, nonché la successiva nota comunale di rigetto dell’istanza di condono e, ove occorra, la circolare regionale n. 2/2022. Le opere consistevano, secondo la ricostruzione processuale, nella realizzazione di volumi interrati, nel mutamento di destinazione d’uso di locali e nella realizzazione di un vano cucina. La ricorrente ha dedotto: 1) la formazione del silenzio-assenso sul parere paesaggistico, in ragione del decorso del termine previsto dalla normativa regionale; 2) la violazione dell’art. 10-bis l. n. 241/1990 per omessa comunicazione dei motivi ostativi; 3) la violazione dell’art. 32, comma 27, d.l. n. 269/2003, degli artt. 3 e 7 l.r. n. 7/2019, il travisamento dei fatti, il difetto di motivazione e di istruttoria, sostenendo che il vincolo paesaggistico relativo non avrebbe impedito il condono. Con i motivi aggiunti sono stati riproposti il vizio partecipativo e l’illegittimità derivata del diniego comunale.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso e i motivi aggiunti, compensando le spese. Ha escluso la formazione del silenzio-assenso: la disciplina speciale del condono prevede, in caso di mancato parere dell’autorità tutoria, la possibilità di impugnare il silenzio-rifiuto, non la formazione di un assenso tacito. L’art. 46 l.r. n. 17/2004 riguarda le autorizzazioni a eseguire opere future e non è applicabile al nulla osta paesaggistico postumo relativo a opere abusive già realizzate; inoltre, la disciplina regionale sul silenzio-assenso non può derogare all’esclusione prevista dall’art. 20 l. n. 241/1990 per il patrimonio culturale e paesaggistico. È stata altresì esclusa l’applicazione dell’art. 17-bis l. n. 241/1990, trattandosi di rapporto verticale tra privato e Soprintendenza e, comunque, di procedimento speciale di condono. Nel merito, il TAR ha ritenuto che il terzo condono, ai sensi dell’art. 32, comma 27, lett. d), d.l. n. 269/2003, non consenta la sanatoria delle opere realizzate anteriormente all’imposizione di un vincolo paesaggistico, anche se il vincolo è relativo e non comporta inedificabilità assoluta. La declaratoria di illegittimità costituzionale dell’art. 1 l.r. n. 19/2021, resa con sentenza n. 252/2022, ha fatto venir meno la disciplina regionale più favorevole e ha restituito piena operatività al rinvio integrale alla disciplina statale del terzo condono. Nel caso concreto, il vincolo paesaggistico era anteriore alla realizzazione delle opere; inoltre, le opere erano state ricondotte alla tipologia n. 2 dell’allegato 1 al d.l. n. 269/2003, esclusa dal perimetro del terzo condono. Il parere della Soprintendenza aveva quindi natura vincolata e non richiedeva un’ulteriore valutazione dell’impatto concreto delle opere sui valori paesaggistici. La natura vincolata del parere e del diniego di condono ha consentito di applicare l’art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. n. 241/1990, rendendo non annullabile il provvedimento anche per l’omissione del preavviso di rigetto, poiché il contenuto non avrebbe potuto essere diverso. Il giudice ha precisato che la limitazione contenuta nel terzo periodo del comma 2 dell’art. 21-octies, relativa alla violazione dell’art. 10-bis, opera per i provvedimenti discrezionali e non impedisce l’applicazione del primo periodo agli atti vincolati.

Norme richiamate

• art. 32, comma 27, lett. d), d.l. n. 269/2003, convertito dalla l. n. 326/2003

  Fermo restando quanto previsto dagli articoli 32 e 33 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, le opere abusive non sono comunque suscettibili di sanatoria, qualora [...] siano state realizzate su immobili soggetti a vincoli [...] a tutela [...] dei beni ambientali e paesistici [...] qualora istituiti prima della esecuzione di dette opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici.

  Nel terzo condono l’anteriorità del vincolo paesaggistico rispetto alla realizzazione dell’opera è ostativa alla sanatoria anche quando il vincolo non comporti inedificabilità assoluta; la distinzione tra vincoli assoluti e relativi non è riprodotta dalla disciplina statale.

• artt. 32 e 33 l. n. 47/1985

  Qualora tale parere non venga formulato dalle suddette amministrazioni entro centottanta giorni dalla data di ricevimento della richiesta di parere, il richiedente può impugnare il silenzio-rifiuto.

  Nel procedimento di condono il silenzio dell’autorità preposta alla tutela non determina il silenzio-assenso, ma integra un silenzio-rifiuto impugnabile.

• art. 46, comma 2, l.r. Sicilia n. 17/2004

  Autorizzazioni ad eseguire opere.

  La disposizione sul silenzio-assenso riguarda le autorizzazioni paesaggistiche preventive per opere da eseguire e non è applicabile ai nulla osta paesaggistici postumi richiesti per opere abusive già realizzate.

• art. 20 l. n. 241/1990

  L’esclusione del silenzio-assenso nei procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico opera anche in ambito regionale siciliano.

• art. 17-bis l. n. 241/1990

  Non si applica al rapporto verticale tra privato e Soprintendenza né, comunque, al procedimento speciale di condono edilizio.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  L’omesso preavviso di rigetto non determina l’annullabilità di un diniego vincolato quando sia palese che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  Il provvedimento amministrativo non è annullabile [...] qualora, per la sua natura vincolata, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

  Il primo periodo del comma 2 si applica agli atti vincolati anche quando il vizio procedimentale riguardi l’omesso preavviso di rigetto; il terzo periodo, che esclude l’irrilevanza della violazione dell’art. 10-bis, riguarda invece i provvedimenti discrezionali.

• art. 24 l.r. Sicilia n. 15/2004

  È consentita la presentazione dell’istanza per il rilascio della concessione edilizia in sanatoria ai sensi dell’art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269.

  Il rinvio regionale alla disciplina statale del terzo condono è integrale e comprende anche i limiti sostanziali alla sanabilità previsti dall’art. 32, comma 27, d.l. n. 269/2003.

• art. 1 l.r. Sicilia n. 19/2021

  La disposizione regionale che ammetteva il condono in presenza di vincoli non comportanti inedificabilità assoluta è stata dichiarata costituzionalmente illegittima e non può essere utilizzata per ampliare il perimetro del terzo condono.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. n. 196/2003

  Ha fondato l’oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi della parte ricorrente.

Massime di principio

• Nel procedimento di terzo condono edilizio, la realizzazione dell’opera in area sottoposta a vincolo paesaggistico anteriormente alla sua esecuzione è ostativa alla sanatoria anche quando il vincolo abbia carattere relativo e non comporti inedificabilità assoluta, purché ricorrano gli ulteriori presupposti previsti dall’art. 32, comma 27, lett. d), d.l. n. 269/2003.
• Nel procedimento di condono edilizio il mancato rilascio del parere dell’autorità preposta alla tutela del vincolo non determina silenzio-assenso, ma configura il silenzio-rifiuto previsto dalla disciplina speciale del condono, impugnabile dall’interessato.
• La disciplina regionale sul silenzio-assenso relativa alle autorizzazioni paesaggistiche preventive non è applicabile al nulla osta paesaggistico postumo richiesto per opere abusive già realizzate.
• Quando la preclusione alla sanatoria deriva direttamente dalla disciplina del terzo condono e dall’anteriorità del vincolo paesaggistico, il parere dell’autorità tutoria e il diniego di condono hanno natura vincolata; non è quindi necessaria un’ulteriore valutazione discrezionale dell’impatto concreto dell’abuso sui valori paesaggistici.
• L’omessa comunicazione dei motivi ostativi non comporta l’annullabilità di un diniego vincolato se è palese che, per l’assenza dei presupposti legali della sanatoria, il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso; il terzo periodo dell’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990 non impedisce tale applicazione agli atti vincolati.
• In Sicilia, dopo la declaratoria di illegittimità costituzionale della disciplina regionale più favorevole, l’art. 24 l.r. n. 15/2004 deve essere interpretato come recepimento integrale dei limiti statali del terzo condono edilizio, compreso il divieto di sanatoria per opere realizzate anteriormente a vincoli paesaggistici relativi.

Come è indicizzato