Sentenza n. 2311/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il decreto VIA e il parere tecnico del Ministero della Cultura, deducendo otto motivi di ricorso. In primo luogo ha contestato l’incompetenza del Ministero della Cultura a imporre, nell’ambito della valutazione paesaggistica, la prescrizione B.1 a), relativa all’obbligo di attestare che l’impianto fosse direttamente gestito da un’impresa agricola secondo la disciplina regionale sulla multimprenditorialità e sulla prevalenza dell’attività agricola. Ha inoltre dedotto la violazione della normativa regionale e nazionale in materia di impianti da fonti energetiche rinnovabili, sostenendo che la prescrizione introducesse un requisito soggettivo non previsto dalla legge e incompatibile con la disciplina regionale della multimprenditorialità. La ricorrente ha contestato anche i requisiti dimensionali richiamati dalla prescrizione, ritenendoli superati o incompatibili con le Linee guida ministeriali sull’agrivoltaico, con il principio di massima diffusione delle fonti rinnovabili e con i principi di proporzionalità e non discriminazione. Quanto alla prescrizione B.1 b), ha dedotto l’incompetenza del Ministero della Cultura a imporre un progetto agronomico alternativo con colture DOP, DOC o similari, sostenendo che tale prescrizione attenesse alla materia agricola e non alla tutela paesaggistica. Ha inoltre lamentato difetto di istruttoria, irragionevolezza e violazione delle Linee guida sull’agrivoltaico, poiché l’area non era interessata da produzioni agricole certificate e il progetto già prevedeva colture foraggere. Infine ha sostenuto che il parere del Ministero della Cultura fosse tardivo e inefficace per formazione del silenzio-assenso orizzontale ai sensi dell’art. 17-bis l. 241/1990, nonché inapplicabile in ragione dell’idoneità ex lege dell’area ai sensi dell’art. 22 d.lgs. 199/2021.

La decisione

Il ricorso è stato accolto parzialmente. Il TAR ha ritenuto fondato il primo motivo limitatamente alla prescrizione B.1 a), nella parte in cui imponeva alla società l’attestazione che l’impianto fosse direttamente gestito da un’impresa agricola. Il Ministero della Cultura, nell’ambito della VIA statale, è competente a pronunciarsi sugli aspetti culturali e paesaggistici, ma la prescrizione in questione imponeva un requisito soggettivo non strumentale alla tutela dei beni culturali o paesaggistici. Inoltre, secondo la disciplina regionale richiamata dal giudice, la produzione di energia da fonti rinnovabili rientra tra le attività multimprenditoriali e tali attività sono svolte da soggetti diversi dagli imprenditori agricoli, purché in connessione con l’attività agricola. Il vizio di incompetenza relativa ha comportato l’annullamento della prescrizione B.1 a) nella parte relativa al requisito soggettivo; le ulteriori censure sulla medesima parte sono state assorbite. Il TAR ha invece ritenuto legittimo il richiamo ai requisiti dimensionali previsti dalla disciplina regionale, escludendo che le Linee guida ministeriali sull’agrivoltaico, aventi natura amministrativa e non vincolante, potessero prevalere sulla normativa regionale. Ha inoltre escluso che il principio di massima diffusione delle fonti rinnovabili impedisca limitazioni giustificate dalla tutela dell’ambiente e del paesaggio. È stata accolta anche la censura relativa all’imposizione del criterio della prevalenza dell’attività agricola per le attività multifunzionali, poiché l’impianto di produzione energetica appartiene alle attività multimprenditoriali e non alle attività multifunzionali soggette a tale criterio; la prescrizione è stata quindi annullata anche sotto questo profilo. La prescrizione B.1 b) è stata invece ritenuta legittima: il Ministero della Cultura ha agito nell’ambito della propria competenza paesaggistica, imponendo un progetto agronomico alternativo diretto a tutelare la vocazione agricola del territorio e a migliorare l’inserimento paesaggistico dell’impianto, collocato in un’area qualificata dal piano paesaggistico come paesaggio agrario di valore. È stata respinta anche la censura di difetto di istruttoria relativa alla prescrizione B.1 b), poiché il Ministero aveva motivato la non idoneità dell’erba medica a garantire un adeguato inserimento paesaggistico. Il TAR ha infine escluso la formazione del silenzio-assenso orizzontale sul concerto del Ministero della Cultura. Nel procedimento di VIA statale il concerto ministeriale, in ragione della derivazione eurounitaria della disciplina e della necessità di una decisione espressa e motivata sugli impatti ambientali, culturali e paesaggistici, non può formarsi per silentium. Il ritardo dell’amministrazione può rendere illegittima l’inerzia, ma non determina né l’inefficacia del parere né il potere del Ministero dell’Ambiente di decidere autonomamente in assenza del concerto; gli eventuali conflitti tra Ministeri devono essere rimessi al Consiglio dei Ministri. Spese integralmente compensate per reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• artt. 7 e 25 d.lgs. 152/2006

  Il Ministero della Cultura partecipa alla VIA statale con competenze riferite alla tutela culturale e paesaggistica; il concerto richiesto nell’ambito della VIA statale deve essere espresso e non è sostituibile dal silenzio-assenso orizzontale.

• art. 17-bis l. 241/1990

  Le disposizioni del presente articolo non si applicano nei casi in cui disposizioni del diritto dell’Unione europea richiedano l’adozione di provvedimenti espressi.

  Il silenzio-assenso orizzontale non opera per il concerto del Ministero della Cultura nel procedimento di VIA statale, poiché la disciplina eurounitaria della VIA richiede una decisione espressa e motivata.

• art. 22, comma 1, lett. a), d.lgs. 199/2021

  La disposizione sull’idoneità delle aree non prevale, nel procedimento di VIA statale, sulla disciplina eurounitaria che impone una decisione espressa sugli impatti ambientali e paesaggistici.

• art. 117, comma 3, Cost.

  La produzione, il trasporto e la distribuzione nazionale dell’energia rientrano nella legislazione concorrente; le Regioni possono adottare discipline rispettose dei principi fondamentali statali.

• art. 54, comma 2, l.r. Lazio n. 38/1999

  La produzione di energie rinnovabili rientra tra le attività multimprenditoriali integrate e complementari con le attività agricole aziendali.

• art. 57-bis l.r. Lazio n. 38/1999

  Le attività multimprenditoriali sono svolte esclusivamente da soggetti diversi da quelli di cui all’articolo 55, comma 4; in tal caso devono essere svolte in regime di connessione con l’attività agricola.

  La disciplina regionale non impone che l’attività multimprenditoriale di produzione energetica sia direttamente gestita da un imprenditore agricolo; il richiamo ai requisiti dimensionali regionali resta invece applicabile.

• art. 55, comma 4, l.r. Lazio n. 38/1999

  Individua gli imprenditori agricoli, coltivatori diretti e imprenditori agricoli professionali ai quali sono riservati determinati interventi edilizi agricoli, senza fondare il requisito soggettivo imposto dalla prescrizione annullata.

• art. 3, comma 1-bis, l.r. Lazio n. 14/2006

  Le attività multimprenditoriali sono esercitate da soggetti diversi dagli imprenditori agricoli, in connessione con l’impresa agricola; ciò esclude l’applicazione alla produzione energetica del criterio della prevalenza dell’attività agricola previsto per le attività multifunzionali.

• art. 26 NTA del PTPR Lazio

  La qualificazione dell’area come paesaggio agrario di valore consente prescrizioni volte alla conservazione e valorizzazione dell’uso agricolo e produttivo compatibile e al migliore inserimento paesaggistico dell’opera.

• art. 25, comma 2-quinquies, d.lgs. 152/2006

  Il contrasto tra le posizioni del Ministero dell’Ambiente e del Ministero della Cultura nella VIA statale deve essere deferito al Consiglio dei Ministri, cui spetta la composizione degli interessi pubblici confliggenti.

• art. 8-bis direttiva 2011/92/UE

  La decisione di autorizzazione deve contenere una conclusione motivata e le eventuali condizioni ambientali, imponendo una conclusione espressa del procedimento di VIA.

• art. 9 direttiva 2011/92/UE

  La decisione finale e le relative condizioni devono essere comunicate al pubblico e alle autorità interessate, a conferma della necessità di un provvedimento espresso.

Massime di principio

• Nel procedimento statale di VIA, il Ministero della Cultura può imporre prescrizioni soltanto se funzionali alla tutela dei beni culturali o paesaggistici; è viziata da incompetenza relativa la prescrizione che imponga al proponente un requisito soggettivo estraneo a tale tutela e non previsto dalla legge per la realizzazione dell’impianto.
• La produzione di energia da fonti rinnovabili, quando qualificata dalla legislazione regionale come attività multimprenditoriale connessa all’attività agricola, non può essere assoggettata al requisito della gestione diretta da parte di un imprenditore agricolo né al criterio della prevalenza dell’attività agricola previsto per le attività multifunzionali.
• Le Linee guida amministrative sull’agrivoltaico, ove prive di una specifica base normativa vincolante, non possono prevalere sulla disciplina legislativa regionale applicabile ai requisiti dimensionali degli impianti; il principio di massima diffusione delle fonti rinnovabili deve essere bilanciato con la tutela dell’ambiente e del paesaggio.
• È legittima, nell’ambito della competenza paesaggistica del Ministero della Cultura, una prescrizione che imponga un progetto agronomico alternativo finalizzato a tutelare la vocazione agricola di un’area qualificata come paesaggio agrario di valore e a migliorare l’inserimento paesaggistico di un impianto di rilevante estensione.
• Nel procedimento statale di VIA il concerto del Ministero della Cultura non è sostituibile dal silenzio-assenso orizzontale, poiché la disciplina eurounitaria richiede una decisione espressa e motivata sugli impatti ambientali, culturali e paesaggistici; il ritardo dell’amministrazione non rende inefficace il concerto tardivo.
• Quando nella VIA statale insorge un contrasto tra il Ministero dell’Ambiente e il Ministero della Cultura, la composizione degli interessi pubblici confliggenti spetta al Consiglio dei Ministri e non può essere effettuata autonomamente dall’amministrazione procedente.

Come è indicizzato