Sentenza n. 751/2026 - Salerno, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ricorrente, accreditata definitivamente anche per la radiodiagnostica, aveva contestato il tetto di spesa assegnatole per il 2023 e provvisoriamente per il 2024, ritenendolo non intellegibile e sproporzionatamente inferiore rispetto a quello spettante secondo diversi criteri di calcolo. Con il ricorso introduttivo ha chiesto, ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a., l’accertamento dell’illegittimità del silenzio-inadempimento dell’ASL sull’istanza del luglio 2024, deducendo violazione degli artt. 1, 2, 2-bis, 3, 7 e 10-bis l. 241/1990, dell’art. 97 Cost., della disciplina regionale sui tetti di spesa e dei principi di trasparenza, correttezza e buon andamento. Nelle more l’ASL ha adottato una nota di diniego, impugnata con motivi aggiunti. La ricorrente ha dedotto violazione degli artt. 8-bis e 8-quinquies d.lgs. 502/1992, degli artt. 1, 2 e 3 l. 241/1990, degli artt. 32 e 97 Cost., delle DGRC nn. 215/2022 e 800/2023, nonché eccesso di potere per difetto dei presupposti, difetto di istruttoria e motivazione, erroneità, arbitrarietà, perplessità, illogicità, travisamento, sviamento e disparità di trattamento. In particolare, ha sostenuto che l’ASL avesse erroneamente richiamato un’istruttoria relativa alla diversa branca FKT, che avrebbe dovuto applicare i criteri regionali previsti per i nuovi accreditamenti o per la correzione dei tetti e che, in casi analoghi, avrebbe utilizzato il criterio della media dei tetti più bassi.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo per sopravvenuta carenza di interesse, poiché l’ASL aveva adottato, durante il giudizio, un provvedimento espresso sull’istanza. Nel giudizio sul silenzio, infatti, l’interesse alla declaratoria dell’illegittimità dell’inerzia deve permanere fino alla decisione; l’adozione di un provvedimento espresso determina l’improcedibilità del ricorso, restando possibile impugnare l’atto sopravvenuto, anche mediante conversione ai sensi dell’art. 117, comma 5, c.p.a. I motivi aggiunti sono stati dichiarati inammissibili. Il contratto sottoscritto dalla struttura il 1° marzo 2024 ai sensi dell’art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992 conteneva una clausola di salvaguardia con accettazione completa e incondizionata dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe e degli atti collegati o presupposti, nonché rinuncia alle impugnazioni già intraprese o instaurabili contro gli atti adottati e conoscibili. Il TAR ha ritenuto tale clausola pienamente valida e idonea a determinare acquiescenza al tetto di spesa, con conseguente carenza di legittimazione a contestarlo successivamente. Il tetto era stato fissato dalla DGRC n. 800/2023, non impugnata, e recepito nel contratto sottoscritto dalla ricorrente. L’istanza del luglio 2024 e il successivo ricorso miravano quindi a superare tardivamente e surrettiziamente una determinazione già conosciuta e accettata. Le previsioni regionali che consentono correzioni dei tetti in presenza di disguidi, nuovi accreditamenti o situazioni particolari devono essere interpretate restrittivamente e sistematicamente: non consentono alla struttura di contestare ex post il tetto per ragioni già esistenti e già conoscibili, altrimenti si eluderebbero i termini decadenziali, si vanificherebbero le clausole di salvaguardia e si comprometterebbe la programmazione della spesa sanitaria. La sopravvenienza dell’istanza e del diniego non ha rimesso in termini la società, poiché si trattava di contestazioni riferite a una situazione pregressa. È stata ritenuta sufficiente la motivazione fondata sulla sottoscrizione della clausola di salvaguardia, senza necessità di esaminare l’ulteriore motivazione relativa all’istruttoria dell’ASL. Respinte anche le censure riferite al diritto di difesa e al diritto a un ricorso effettivo: la clausola avrebbe potuto essere contestata impugnando tempestivamente la DGRC n. 800/2023, scelta che la ricorrente non aveva compiuto. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  il giudizio sul silenzio-inadempimento ... ha per oggetto l'accertamento dell'illegittimità dell'inerzia serbata dall'amministrazione sull'istanza che le è stata presentata

  L’adozione di un provvedimento espresso durante il giudizio fa venir meno l’interesse alla decisione sul silenzio e determina l’improcedibilità del ricorso; il provvedimento può essere autonomamente impugnato o il ricorso può essere convertito ai sensi dell’art. 117, comma 5, c.p.a.

• art. 117, comma 5, c.p.a.

  convertire il ricorso avverso il silenzio in un ricorso impugnatorio ordinario

  Consente di reagire processualmente al provvedimento espresso adottato nelle more del giudizio sul silenzio.

• art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  Costituisce la base del contratto tra struttura privata accreditata e ASL nel quale era inserita la clausola di salvaguardia relativa all’accettazione dei tetti di spesa e alla rinuncia alle impugnazioni.

• art. 14 del contratto ex art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  Con la sottoscrizione del presente contratto la sottoscritta struttura privata accetta espressamente, completamente ed incondizionatamente il contenuto e gli effetti dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa

  La clausola determina acquiescenza agli atti di fissazione dei tetti di spesa adottati e conoscibili e preclude le successive impugnazioni fondate su situazioni pregresse.

• DGRC Campania n. 800/2023, Allegato A

  qualora le ASL competenti per territorio rilevino che, per un qualsiasi disguido ... l’importo assegnato ad un centro privato ... sia da modificare ... le stesse ASL provvedono alla correzione

  La possibilità di correggere il tetto riguarda disguidi, nuovi accreditamenti o situazioni particolari non adeguatamente valutate, ma non consente di contestare tardivamente il tetto già conosciuto e accettato.

• DGRC Campania n. 215/2022, Allegati A e B

  alle strutture private che dovessero essere accreditate ex novo nel corso dell’anno viene attribuito un budget iniziale quantificato sulla base della produzione registrata in casi similari

  La disciplina regionale sui nuovi accreditamenti e sulle correzioni dei dati non è applicabile per eludere la contestazione tempestiva dei tetti già assegnati e contrattualizzati.

Massime di principio

• Nel giudizio avverso il silenzio-inadempimento l’interesse alla declaratoria dell’illegittimità dell’inerzia deve sussistere fino alla decisione; l’adozione, nelle more, di un provvedimento espresso sull’istanza determina l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, senza necessità di stabilire se il nuovo provvedimento soddisfi la pretesa sostanziale.
• La clausola di salvaguardia inserita nel contratto tra struttura sanitaria privata accreditata e amministrazione, che preveda l’accettazione completa e incondizionata dei tetti di spesa e la rinuncia alle impugnazioni degli atti adottati e conoscibili, è idonea a configurare acquiescenza e preclude l’impugnazione successiva degli atti di determinazione del budget.
• La sopravvenienza dell’istanza amministrativa e del relativo diniego non rimette in termini la struttura che intenda contestare un tetto di spesa già fissato da un atto regionale conosciuto, non impugnato e recepito nel contratto, quando le contestazioni si fondino su situazioni pregresse e già conoscibili.
• Le disposizioni regionali che consentono la correzione dei tetti di spesa in caso di disguidi, nuovi accreditamenti o situazioni particolari devono essere interpretate restrittivamente: non attribuiscono alle strutture accreditate una facoltà generale di contestare ex post il budget assegnato, poiché ciò eluderebbe i termini decadenziali e pregiudicherebbe la programmazione della spesa sanitaria.
• La sottoscrizione di una clausola di salvaguardia non preclude le impugnazioni relative a autentiche sopravvenienze, ma impedisce le contestazioni riferite a circostanze anteriori alla stipula e già conosciute o conoscibili dalla struttura.

Come è indicizzato