Sentenza n. 636/2026 - Palermo, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente aveva ottenuto un permesso di costruire per la realizzazione di una villetta bifamiliare nell’ambito del piano di lottizzazione “Romano”. Il Comune aveva dapprima sospeso i lavori e poi annullato d’ufficio il permesso, ritenendo violata la distanza minima di dieci metri dalla strada prevista dall’art. 23 delle NTA del PRG, nonché disponendo la demolizione delle opere eseguite. La ricorrente ha dedotto, tra l’altro, la violazione del regolamento edilizio comunale e della convenzione urbanistica, la falsa applicazione delle NTA del PRG, l’illegittimità della mancata considerazione delle osservazioni procedimentali, la violazione dell’art. 21-nonies della l. n. 241/1990 per difetto dei presupposti e di motivazione dell’autotutela, la lesione del legittimo affidamento e la violazione del principio di proporzionalità. Con motivi aggiunti propri ha dedotto che la strada adiacente alla lottizzazione è una strada locale di categoria F, posta fuori dal centro abitato, e che la disciplina delle distanze era quindi rimessa agli strumenti urbanistici e attuativi. Con ulteriori motivi aggiunti, qualificati come impropri, ha invece impugnato la nota comunale depositata in adempimento di un incombente istruttorio disposto dal TAR, deducendo travisamento dei fatti, violazione del PRG e sviamento della funzione istruttoria ex art. 63 c.p.a.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibili i motivi aggiunti impropri nella parte diretta contro la nota comunale resa in adempimento dell’istruttoria giudiziale. Ha ritenuto che, quando l’amministrazione esegue un incombente istruttorio disposto dal giudice, agisce quale parte processuale e non nell’esercizio di un potere amministrativo autoritativo; la relativa attività costituisce adempimento di un onere processuale e la nota non è pertanto un atto provvedimentale lesivo autonomamente impugnabile. Ha invece ritenuto ammissibili i motivi aggiunti propri, in quanto recanti nuove ragioni a sostegno dell’originaria domanda di annullamento. Nel merito, il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti propri sono stati accolti. La strada adiacente è stata qualificata come strada locale di categoria F, posta fuori dal centro abitato, per la quale il Codice della strada non stabilisce, nella fattispecie, una distanza minima dal confine stradale. Il regolamento edilizio comunale rimetteva la disciplina delle distanze agli strumenti urbanistici comunali o ai piani attuativi. Il piano di lottizzazione, approvato successivamente al PRG e recepito nella convenzione urbanistica, prevedeva legittimamente una distanza inferiore ai dieci metri stabiliti dalle NTA del PRG. Mancando l’illegittimità del permesso di costruire, difettava il presupposto per l’annullamento d’ufficio ai sensi dell’art. 21-nonies della l. n. 241/1990 e veniva meno anche il presupposto per la repressione edilizia e l’ordine di demolizione. Il Comune, qualora avesse inteso contestare la disciplina della distanza contenuta nel piano attuativo, avrebbe dovuto previamente caducare tale piano, eventualmente esercitando il recesso previsto per gli accordi sostitutivi di provvedimento. Le censure relative all’art. 10-bis della l. n. 241/1990, al legittimo affidamento, alla motivazione dell’autotutela e alla proporzionalità sono state assorbite. L’ordinanza impugnata è stata annullata; le spese sono state compensate per soccombenza reciproca.

Norme richiamate

• art. 73, comma 6, regolamento edilizio del Comune di Altavilla Milicia

  “negli interventi di nuova costruzione e in quelli di ristrutturazione edilizia di cui all’articolo 5, comma 1, lettera c), della legge regionale n.16/2016 e s.m.i., ferma restando la disciplina del Codice della Strada e del Codice Civile, vanno osservate le distanze previste dagli strumenti urbanistici comunali o dai piani attuativi”

  La disposizione rimette la disciplina delle distanze dalle strade vicinali, quando non direttamente imposta dal Codice della strada, al PRG o agli strumenti attuativi, inclusi i piani di lottizzazione.

• art. 23 NTA del PRG

  Prevedeva una distanza minima di dieci metri tra costruzioni e strada, ma tale disciplina è stata ritenuta derogata dal piano di lottizzazione approvato successivamente.

• art. 2 d.lgs. 285/1992

  La strada adiacente alla lottizzazione è stata qualificata come strada locale, categoria F.

• art. 26, comma 5, d.P.R. 495/1992

  “non sono stabilite distanze minime dal confine stradale, ai fini della sicurezza della circolazione, sia per le nuove costruzioni, le ricostruzioni conseguenti a demolizioni integrali e gli ampliamenti fronteggianti le case, che per la costruzione o ricostruzione di muri di cinta di qualsiasi materia e consistenza […]”

  Per la strada locale posta fuori dal centro abitato non opera, nella fattispecie, una distanza minima dal confine stradale ai fini della sicurezza della circolazione; resta possibile una disciplina urbanistica autonoma.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L’annullamento d’ufficio presuppone l’illegittimità dell’atto originario; in assenza di tale presupposto il Comune non può annullare il permesso di costruire.

• art. 11, comma 4, l. 241/1990

  Se l’amministrazione intende contestare una previsione contenuta in un accordo sostitutivo o nel relativo piano attuativo, deve previamente caducare l’assetto convenzionale, anche mediante l’eventuale recesso previsto dalla disposizione.

• art. 63 c.p.a.

  Richiamato dalla ricorrente con riferimento all’attività istruttoria, senza che il giudice ne abbia fatto applicazione decisiva nella statuizione finale.

• art. 64, comma 4, c.p.a.

  “può desumere argomenti di prova dal comportamento tenuto dalle parti nel corso del processo”

  L’inadempimento dell’incombente istruttorio da parte dell’amministrazione può essere valutato come argomento di prova, il che conferma la natura processuale dell’attività richiesta.

Massime di principio

• Quando un’amministrazione adempie a un incombente istruttorio disposto dal giudice amministrativo, agisce come parte processuale e non esercita un potere autoritativo; la nota o relazione resa in tale sede non costituisce, di regola, un provvedimento autonomamente lesivo impugnabile con motivi aggiunti propriamente intesi.
• L’annullamento d’ufficio di un permesso di costruire presuppone l’effettiva illegittimità del titolo originario; se la violazione edilizia contestata non sussiste, manca il presupposto stesso per l’esercizio dell’autotutela decisoria e per le conseguenti misure repressive dell’abuso.
• Quando il regolamento edilizio rimette la disciplina delle distanze agli strumenti urbanistici o ai piani attuativi, una previsione del piano di lottizzazione può derogare alla distanza stabilita dal PRG, purché tale deroga sia contenuta in uno strumento attuativo validamente approvato e convenzionato.
• Per una strada locale posta fuori dal centro abitato, l’assenza di una distanza minima imposta dal Codice della strada non impedisce agli strumenti urbanistici di stabilire autonome distanze a tutela dell’ordinato governo del territorio; tuttavia, la distanza applicabile è quella risultante dallo strumento urbanistico o attuativo vigente e pertinente.
• L’amministrazione che intenda contestare la disciplina urbanistica contenuta in un piano attuativo o in una convenzione urbanistica non può disapplicarla direttamente in sede di annullamento del permesso di costruire, ma deve previamente rimuovere o caducare l’assetto pianificatorio o convenzionale secondo gli strumenti previsti dall’ordinamento.

Come è indicizzato