Sentenza n. 4702/2026 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

L’impresa seconda classificata ha impugnato l’aggiudicazione della gara, di valore massimo stimato pari a € 25.559.116,73, articolando cinque motivi. In primo luogo, ha sostenuto che il RTI aggiudicatario non rispettasse il minimo inderogabile di circa 27 addetti operativi e il corrispondente monte ore annuo di circa 43.576 ore, e che dal computo dovessero essere escluse le figure di coordinatore e capocentro. In secondo luogo, ha dedotto che l’offerta prevedesse 4.840 ore annue in meno, equivalenti all’impiego di tre addetti in meno e a un risparmio che avrebbe consentito il ribasso del 6,73%. In terzo luogo, ha contestato la verifica di congruità dell’offerta, assumendo che le giustificazioni si fondassero sul monte ore inferiore e che l’offerta fosse anomala. In quarto luogo, ha lamentato la mancata previsione di alcune tipologie di mezzi che riteneva minime, tra cui tre autocompattatori di grande portata, due autocarri a tre vasche e un porter elettrico con vasca da 2,5 mc. In quinto luogo, ha dedotto la violazione dei limiti di 40 facciate e del carattere Arial stabiliti dall’art. 16 del disciplinare, chiedendo l’esclusione dell’offerta. Ha inoltre chiesto la caducazione del contratto eventualmente stipulato, il subentro nell’esecuzione e, in subordine, il risarcimento per equivalente. L’aggiudicatario ha proposto ricorso incidentale per ottenere l’esclusione della ricorrente principale, contestandone l’ammissione e i requisiti. Comune e aggiudicatario hanno eccepito anche che il ricorso principale non fosse stato notificato alla Città Metropolitana di Milano, oltre a contestarne nel merito i motivi.

La decisione

Il TAR ha esaminato prioritariamente il ricorso principale, in applicazione dell’orientamento per cui l’eventuale accoglimento del ricorso incidentale escludente non preclude l’esame del principale e quest’ultimo, se infondato, può invece far venir meno l’interesse all’incidentale. Ha prescisso dall’eccezione di mancata notifica alla Città Metropolitana di Milano, poiché il ricorso principale è risultato infondato nel merito. Ha respinto congiuntamente i primi tre motivi: il riferimento a circa 27 addetti e alle ore di lavoro era una stima orientativa, non un minimo inderogabile né una causa di esclusione; la lex specialis non fissava un monte ore minimo di offerta e l’impiego delle figure di coordinatore e capocentro era pertinente all’organizzazione operativa del servizio. Di conseguenza, la censura sulla verifica di congruità basata sull’asserito scostamento da quel minimo si fondava su un presupposto errato. Ha respinto il quarto motivo: la relazione tecnico-illustrativa indicava una stima delle dotazioni, mentre l’art. 40 del capitolato consentiva variazioni e proposte migliorative; la ricorrente non ha dimostrato l’inidoneità funzionale dell’offerta e l’impiego di mezzi mono-vasca poteva presentare vantaggi operativi rispetto ai tri-vasca. Le contestazioni sugli altri mezzi esprimevano una preferenza tecnica non sufficiente a dimostrare una difformità essenziale. Ha respinto il quinto motivo: l’art. 16 non vietava link o QR-code né ne imponeva il computo nel limite delle facciate; comunque, il superamento dei limiti dimensionali, in assenza di una previsione espulsiva, non avrebbe comportato l’esclusione. Respinto il ricorso principale, ha dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso incidentale dell’aggiudicatario. Domanda cautelare già respinta con ordinanza n. 710 del 16 giugno 2026. Spese integralmente compensate per il carattere interpretativo e la controvertibilità di alcune questioni.

Norme richiamate

• art. 10 d.lgs. 36/2023

  Né del resto è possibile una diversa conclusione ove si osservi che il d.lgs. n. 36/2023 ribadisce il principio di tipicità delle cause di esclusione dalla gara all’art. 10 dove non figurano cause simili a quelle evocate dalla ricorrente.

  La stima del monte ore non può essere trasformata in una causa di esclusione non prevista dalla disciplina di gara né riconducibile alle cause tipiche stabilite dal Codice.

• art. 16 del disciplinare di gara

  Contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, la disciplina di gara (art. 16) non vieta l’inserimento di link a siti internet o QR-code, né prevede che tali elementi debbano essere computati nel conteggio delle facciate.

  La clausola sui limiti dimensionali non vietava link o QR-code e non ne prevedeva il computo nel numero massimo di facciate.

• art. 40 del Capitolato speciale d’appalto

  La previsione di “variazioni e proposte migliorative” di cui all’art. 40 del Capitolato conferma che la Stazione unica appaltante non ha inteso vincolare i concorrenti a un modello organizzativo rigidamente predeterminato, ma ha rimesso alla loro capacità progettuale l’individuazione di soluzioni tecniche equivalenti o migliorative, in coerenza con il principio del risultato e con l’esigenza di individuare l’offerta più idonea al soddisfacimento dell’interesse pubblico perseguito.

  La lex specialis consente ai concorrenti di proporre variazioni e soluzioni migliorative delle dotazioni, senza vincolarli rigidamente al modello organizzativo stimato dalla stazione appaltante.

• art. 108 d.lgs. 36/2023

  Con la terza censura, si contestano gli esiti della verifica di congruità svolta dal RUP ai sensi dell’art. 108 del d.lgs. n. 36/2023.

  La norma è richiamata nel testo per individuare la verifica di congruità contestata; la sentenza respinge la censura perché basata sull’erroneo presupposto che la stima del monte ore fosse un minimo inderogabile.

• art. 17, commi 8-10, d.lgs. 36/2023

  Con determinazione n. 630 del 23.07.2026, il Comune di Peschiera Borromeo ha autorizzato, ai sensi dell’art. 17, commi 8-10, d.lgs. 36/2023, la consegna anticipata in via d’urgenza del servizio di gestione dei rifiuti urbani e dei servizi accessori di pulizia al RTI AMSA-Cristoforo, nelle more della stipulazione del contratto, in ragione delle esigenze di continuità del servizio pubblico essenziale.

  La disposizione è menzionata per descrivere l’autorizzazione alla consegna anticipata in via d’urgenza nelle more della stipula; il giudice non ne svolge un’interpretazione decisiva ai fini del rigetto.

• artt. 74 e 120 c.p.a.

  Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

  Il testo li richiama nell’epigrafe processuale, ma non contiene una specifica applicazione o interpretazione di tali disposizioni.

Massime di principio

• Una previsione della lex specialis formulata come stima orientativa del personale o delle ore necessarie, e non qualificata con certezza come caratteristica minima inderogabile, non costituisce un requisito minimo di offerta né fonda l’esclusione del concorrente. In presenza di ambiguità sull’essenzialità della prescrizione, va preferita l’interpretazione coerente con il favor partecipationis e con la tassatività delle cause di esclusione.
• La contestazione della congruità dell’offerta non può fondarsi sull’asserito scostamento da un monte ore che gli atti di gara indicano soltanto a fini estimativi e organizzativi, senza imporlo quale soglia minima vincolante.
• Quando gli atti di gara indicano dotazioni di mezzi come modello organizzativo stimato e il capitolato ammette variazioni o proposte migliorative, l’offerente può proporre soluzioni tecniche equivalenti o migliorative. Chi ne contesta l’ammissibilità deve dimostrarne la concreta inidoneità o difformità rispetto a requisiti essenziali; una mera preferenza tecnica non è sufficiente.
• In assenza di un divieto espresso nella lex specialis, link e QR-code non sono automaticamente vietati né computabili nei limiti di facciate dell’offerta tecnica. Inoltre, il superamento di limiti dimensionali dell’offerta non determina l’esclusione se la disciplina di gara non prevede espressamente tale sanzione.
• Nelle controversie di gara con ricorsi reciprocamente escludenti, il ricorso principale va esaminato prima di quello incidentale: l’eventuale infondatezza del principale può far venir meno l’interesse concreto e attuale all’incidentale, mentre l’accoglimento dell’incidentale non preclude l’esame della pretesa del ricorrente principale alla riedizione della gara.

Come è indicizzato