Sentenza n. 1048/2026 - Genova, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il provvedimento comunale che, all'esito della procedura comparativa per l'assegnazione di una concessione demaniale marittima relativa a una spiaggia libera attrezzata, aveva preferito l'offerta della concessionaria uscente. Ha dedotto, in sintesi: 1) violazione degli artt. 1 e 4, comma 6, della l. n. 118/2022, dei principi di favor partecipationis, par condicio e imparzialità, nonché sviamento, per avere il Comune attribuito peso eccessivo all'esperienza specifica della concessionaria uscente e alla provenienza dei redditi dei soci dalla gestione del compendio, omettendo o subordinando gli altri criteri di valutazione; 2) violazione dell'art. 4, comma 6, lett. h), della l. n. 118/2022, perché l'esperienza relativa alla gestione del medesimo bene sarebbe stata valorizzata senza comparazione con esperienze in attività turistico-ricreative comparabili, ovvero perché tale criterio sarebbe stato illegittimo; 3) violazione degli artt. 7 e 10-bis l. n. 241/1990, difetto di istruttoria e sviamento, per non avere adeguatamente valorizzato la proposta di mantenere la struttura aperta anche nel periodo invernale per attività elioterapiche; 4) violazione dei criteri di gara, difetto di istruttoria, travisamento e illogicità nelle valutazioni comparative relative a investimenti, interventi, sostenibilità ambientale, uso sociale della spiaggia, promozione turistica, ricadute occupazionali, inclusione sociale, accessibilità e sinergie territoriali; 5) inattendibilità del piano economico-finanziario della controinteressata, ritenuto privo di adeguata documentazione e caratterizzato da sottostime dell'occupazione delle postazioni, dei ricavi del chiosco, della remunerazione dei soci e dei costi del personale; 6) violazione degli artt. 7 e 10-bis l. n. 241/1990 e del contraddittorio procedimentale, per mancata confutazione analitica delle osservazioni presentate dopo il preavviso di rigetto. È stata altresì chiesta la declaratoria di inefficacia della convenzione accessiva alla concessione.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, prescindendo dalle eccezioni preliminari di inammissibilità per difetto di interesse in applicazione del principio della ragione più liquida. Ha ritenuto infondato il primo motivo perché la preferenza per la controinteressata non era fondata soltanto sull'esperienza pregressa e sulla provenienza dei redditi dei soci, ma su una valutazione complessiva e plurimotivata, che aveva valorizzato anche il potenziamento della somministrazione e dei servizi, le iniziative con soggetti del territorio e il miglioramento dell'accesso e della fruizione della spiaggia pubblica. Ha inoltre escluso l'applicabilità alla procedura della disciplina dell'art. 4, comma 6, l. n. 118/2022 introdotta dal d.l. n. 131/2024, poiché la gara era stata avviata anteriormente alla novella e alle procedure selettive si applica la normativa vigente al momento dell'indizione; la disciplina sopravvenuta conteneva comunque una disposizione transitoria riferita alle procedure avviate successivamente alla sua entrata in vigore. Il secondo motivo è stato respinto per le medesime ragioni temporali e, comunque, perché l'esperienza specifica non aveva costituito il fattore decisivo unico o gerarchicamente prevalente. Il terzo motivo è stato dichiarato inammissibile per mancata prova di resistenza circa la decisività del profilo dell'apertura invernale e, in ogni caso, ritenuto infondato poiché la Commissione aveva svolto una valutazione complessiva, tecnico-discrezionale, non manifestamente irrazionale o abnorme. Il quarto motivo è stato dichiarato inammissibile nella parte in cui mirava a sostituire la valutazione della ricorrente a quella della Commissione e mancava di prova di resistenza; nel merito, le singole valutazioni sono state ritenute logiche, razionali e coerenti con la lex specialis. Il TAR ha ritenuto legittimo valorizzare l'esperienza più specifica nella gestione di strutture balneari, il criterio secondo cui l'elemento economico non poteva avere rilievo preponderante, gli interventi di riqualificazione delle aree pubbliche, le iniziative ambientali, l'uso sociale della spiaggia, gli accordi territoriali concretamente individuati, i progetti di inclusione e accessibilità e il maggiore grado di progettualità. Il vantaggio di fatto derivante alla concessionaria uscente dalla conoscenza del contesto locale non è stato considerato lesivo della par condicio, non essendo stato attribuito dal Comune e non imponendo all'operatore avvantaggiato di essere penalizzato. Il quinto motivo è stato respinto perché la lex specialis non imponeva documentazione ulteriore a corredo del piano economico-finanziario; il PEF era stato asseverato da un esperto contabile e le stime sull'occupazione, sui ricavi, sulla remunerazione dei soci e sui costi del personale sono state ritenute prudenziali e plausibili in rapporto alla natura stagionale e alle dimensioni della spiaggia libera attrezzata. Il sesto motivo è stato respinto perché il provvedimento conclusivo aveva riscontrato le osservazioni della ricorrente e non era tenuto a confutarle analiticamente punto per punto, purché rendesse comprensibili le ragioni della scelta. Il rigetto della domanda di annullamento ha precluso la declaratoria di inefficacia della convenzione accessiva. La ricorrente è stata condannata alle spese, liquidate complessivamente in euro 4.000, oltre accessori, in favore del Comune e della controinteressata.

Norme richiamate

• artt. 36 e 37 Codice della navigazione

  Individuati dal Comune, insieme alle altre fonti richiamate, quali norme applicabili alla procedura selettiva avviata anteriormente alla disciplina sopravvenuta.

• art. 18 Regolamento del Codice della navigazione

  Base normativa per la pubblicazione dell'istanza di rinnovo e la presentazione di istanze concorrenti.

• artt. 1 e 4 l. n. 118/2022

  La disciplina applicabile alla procedura è quella vigente al momento della sua indizione; la novella del d.l. n. 131/2024 non si applica alle procedure già avviate.

• art. 4, comma 6, l. n. 118/2022, nel testo introdotto dal d.l. n. 131/2024

  le “disposizioni del presente articolo [...] si applicano alle procedure di affidamento delle concessioni demaniali marittime … avviate successivamente alla data di entrata in vigore della presente disposizione e ai relativi atti concessori”

  La disposizione transitoria limita l'applicazione della nuova disciplina alle procedure avviate dopo la sua entrata in vigore.

• artt. 7 e 10-bis l. n. 241/1990

  Il provvedimento conclusivo deve confrontarsi con le osservazioni procedimentali, ma non è tenuto a esaminarle e confutarle analiticamente una per una quando esponga chiaramente le ragioni della decisione.

• art. 2 c.p.a.

  Richiamato quale espressione del principio di economia processuale e del giusto processo, in base al quale il giudice può decidere secondo la ragione più liquida.

• art. 24 Cost.

  Richiamato, insieme all'art. 111 Cost. e all'art. 2 c.p.a., quale fondamento del principio di economia processuale.

• art. 111 Cost.

  Richiamato quale fondamento costituzionale del giusto processo e della decisione secondo la ragione più liquida.

• art. 110, comma 3, d.lgs. n. 36/2023

  economia del processo di fabbricazione … dei servizi”; “condizioni eccezionalmente favorevoli di cui dispone l’offerente per … fornire i servizi”

  Richiamato come espressione di un principio generale secondo cui condizioni produttive favorevoli o conoscenze maturate dal gestore uscente non costituiscono, di per sé, un vantaggio competitivo illegittimo se non attribuite dall'amministrazione.

Massime di principio

• Nelle procedure selettive per l'affidamento di concessioni demaniali marittime, si applica la disciplina vigente al momento dell'indizione della procedura; una disciplina sopravvenuta è applicabile alle procedure già avviate solo se ciò è espressamente previsto dalla relativa disciplina transitoria.
• La preferenza accordata a un'offerta può fondarsi su una valutazione complessiva e plurimotivata dei diversi criteri di selezione; la valorizzazione dell'esperienza specifica del concessionario uscente non è illegittima quando costituisca soltanto uno degli elementi della valutazione e non un criterio automaticamente decisivo o gerarchicamente sovraordinato agli altri.
• Il giudice amministrativo non può sostituire la propria valutazione a quella della commissione nell'apprezzamento tecnico-discrezionale delle offerte, salvo che emergano errori manifesti, travisamento, illogicità, irrazionalità o abnormità; chi contesta la graduatoria deve inoltre fornire la prova di resistenza, dimostrando che il vizio dedotto avrebbe potuto modificare l'esito della selezione.
• Il vantaggio di fatto derivante al concessionario uscente dalla conoscenza del bene e del contesto territoriale non viola di per sé la par condicio quando non sia stato creato o attribuito dall'amministrazione; tale circostanza non impone di penalizzare l'operatore uscente e non esonera gli altri concorrenti dall'onere di presentare un'offerta concretamente competitiva.
• In assenza di una specifica previsione della lex specialis, il piano economico-finanziario non deve necessariamente essere corredato da ulteriore documentazione giustificativa; la sua attendibilità può essere valutata considerando l'asseverazione professionale, il carattere prudenziale delle stime e la coerenza dei dati con la natura, la dimensione e la stagionalità della concessione.
• Il provvedimento conclusivo del procedimento non deve confutare analiticamente ogni osservazione presentata ai sensi dell'art. 10-bis l. n. 241/1990, purché esponga in modo comprensibile e adeguato le ragioni della scelta amministrativa e consenta di ricostruire il percorso logico seguito.

Come è indicizzato