Sentenza n. 17/2026 - Campobasso, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente, entrato in Italia il 12 settembre 2023 in forza di un nulla osta al lavoro subordinato richiesto da un'impresa, ha dedotto che il datore di lavoro, dopo aver inizialmente assicurato l'assunzione, si era reso irreperibile e aveva rinunciato all'assunzione. Dopo avere comunicato il primo ingresso, il ricorrente ha presentato il 13 febbraio 2024 un'istanza per ottenere un permesso di soggiorno per attesa occupazione, senza ricevere risposta, proponendo ricorso avverso il silenzio e chiedendo anche il risarcimento del danno da ritardo e la nomina di un commissario ad acta. Con motivi aggiunti ha impugnato il provvedimento del 25 marzo 2024 con cui la Prefettura aveva revocato il nulla osta, deducendo: violazione degli artt. 7 e 10-bis l. 241/1990 per omessa comunicazione personale dell'avvio del procedimento e del preavviso; difetto e contraddittorietà della motivazione, poiché il provvedimento richiamava sinteticamente la mancanza della capacità economica del datore di lavoro; violazione dell'art. 21-quinquies l. 241/1990 per mancata indicazione dell'interesse pubblico e mancata previsione dell'indennizzo; violazione dell'art. 21-nonies l. 241/1990 e lesione dell'affidamento per il decorso del termine; violazione dell'art. 22, comma 11, d.lgs. 286/1998 e della circolare ministeriale del 20 agosto 2007, assumendo che la mancata assunzione non fosse imputabile al lavoratore e imponesse di consentirgli la richiesta di un permesso per attesa occupazione; infine, violazione dell'art. 5, comma 5, d.lgs. 286/1998 in relazione all'istanza di subentro di un nuovo datore di lavoro.

La decisione

Il TAR ha respinto sia il ricorso introduttivo contro il silenzio sia i motivi aggiunti. Quanto alla revoca del nulla osta, ha ritenuto sufficiente la motivazione fondata sugli accertamenti dell'Amministrazione, dai quali risultava che il datore di lavoro aveva dichiarato per il 2022 un volume d'affari di euro 8.950, ritenuto insufficiente per il rilascio di qualunque nulla osta. Il ricorrente non aveva contestato puntualmente tale dato né prodotto elementi idonei a metterlo in discussione; le allegazioni relative a lavori svolti dall'impresa nell'ambito del Superbonus erano generiche e prive di prova. La revoca non è stata qualificata come revoca discrezionale ex art. 21-quinquies o come annullamento d'ufficio ex art. 21-nonies, ma come decadenza o revoca sanzionatoria, espressione di un potere vincolato di verifica dei requisiti necessari per il nulla osta; pertanto non richiedeva la ponderazione dell'interesse pubblico propria dell'autotutela decisoria né era soggetta ai relativi limiti temporali. Il TAR ha riconosciuto che la comunicazione indirizzata esclusivamente alla società datrice non era idonea ad assicurare la partecipazione personale del lavoratore, ma ha escluso l'annullabilità dell'atto ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. 241/1990, poiché, in presenza dell'originaria carenza della capacità economico-finanziaria, il contenuto della revoca era vincolato e non avrebbe potuto essere diverso. Inoltre il ricorrente non aveva indicato quali elementi concreti avrebbe potuto introdurre nel procedimento e che avrebbero potuto incidere sull'esito. È stata respinta anche la censura relativa al permesso per attesa occupazione: la circolare ministeriale del 20 agosto 2007 riguarda la sopravvenuta indisponibilità del datore quando i requisiti per il nulla osta sussistevano, mentre non si applica quando tali requisiti mancavano ab origine. In quest'ultima ipotesi, consentire il permesso per attesa occupazione eluderebbe il sistema dei flussi programmati e renderebbe irrilevante il requisito reddituale del datore. L'istanza di subentro di un nuovo datore è stata ritenuta generica e inidonea a evidenziare profili di illegittimità. La medesima carenza originaria dei requisiti datoriali escludeva l'obbligo dell'Amministrazione di provvedere favorevolmente sull'istanza di permesso per attesa occupazione, sicché anche il ricorso avverso il silenzio è stato respinto. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio deve essere idonea ad assicurare la partecipazione dell'interessato; la comunicazione indirizzata al datore di lavoro non è sufficiente quando non sia riferibile personalmente al lavoratore.

• art. 8 l. 241/1990

  la comunicazione debba essere “personale”

  La comunicazione di avvio del procedimento deve essere personale nei confronti del soggetto interessato.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La disposizione riguarda il preavviso di rigetto di un'istanza e non un preavviso di revoca; il TAR ha ritenuto improprio il richiamo operato dal ricorrente.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Non disciplina la revoca sanzionatoria o la decadenza conseguente alla perdita dei requisiti necessari per il rilascio del nulla osta; non sono quindi richieste la ponderazione dell'interesse pubblico e la corresponsione dell'indennizzo proprie della revoca discrezionale.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Non trova applicazione alla revoca-decadenza del nulla osta fondata sull'accertata originaria carenza dei requisiti, che costituisce esercizio vincolato del potere di controllo e non annullamento d'ufficio.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  «non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato»

  La violazione della partecipazione procedimentale non comporta l'annullamento quando l'atto è vincolato e il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso; il ricorrente deve inoltre indicare gli elementi conoscitivi che avrebbe potuto introdurre e che avrebbero potuto incidere sulla decisione.

• art. 5, comma 5, d.lgs. 286/1998

  Il richiamo a sopraggiunti nuovi elementi non consente di superare l'originaria mancanza dei requisiti necessari per il rilascio del nulla osta e del titolo di soggiorno.

• art. 22, comma 5.01, d.lgs. 286/1998

  Il meccanismo di formazione automatica del nulla osta dopo sessanta giorni non impedisce la successiva verifica dei requisiti né la revoca quando questi risultino originariamente insussistenti.

• art. 22, comma 11, d.lgs. 286/1998

  Non fonda il diritto al permesso per attesa occupazione quando il nulla osta sia stato revocato per originaria carenza dei requisiti del datore di lavoro.

• art. 117, comma 5, c.p.a.

  La proposizione di motivi aggiunti contro un atto connesso al silenzio impugnato comporta la prosecuzione dell'intera controversia nelle forme del rito ordinario.

Massime di principio

• La revoca del nulla osta al lavoro subordinato per originaria insussistenza dei requisiti prescritti, compresa la capacità economico-finanziaria del datore di lavoro, costituisce decadenza o revoca sanzionatoria fondata su un potere vincolato di controllo e non revoca discrezionale ex art. 21-quinquies l. 241/1990 né annullamento d'ufficio ex art. 21-nonies l. 241/1990.
• La revoca del nulla osta può fondarsi sull'accertata carenza della capacità economico-finanziaria del datore di lavoro, anche se tale carenza non rientra nelle sole ipotesi impeditive espressamente richiamate dagli artt. 22 e 24 d.lgs. 286/1998, poiché il controllo riguarda tutti i requisiti necessari per l'ingresso del lavoratore straniero.
• La violazione dell'obbligo di comunicazione personale dell'avvio del procedimento non determina l'annullamento della revoca quando, per l'originaria mancanza di un requisito vincolante, il contenuto dell'atto non avrebbe potuto essere diverso; il ricorrente deve inoltre indicare gli elementi concreti che avrebbe potuto introdurre nel procedimento e che avrebbero potuto incidere sulla decisione.
• Il permesso di soggiorno per attesa occupazione può essere valutato quando il datore di lavoro divenga sopravvenientemente indisponibile, pur sussistendo originariamente i requisiti per il nulla osta; non è invece configurabile quando tali requisiti, come la capacità economico-finanziaria del datore, mancavano ab origine.
• L'originaria insussistenza dei requisiti datoriali, accertata con la revoca del nulla osta, preclude il rilascio di un permesso di soggiorno per attesa occupazione e rende irrilevante l'eventuale affidamento incolpevole del lavoratore, poiché una diversa soluzione consentirebbe di eludere il sistema dei flussi programmati e i requisiti di legge.
• Nel giudizio avverso il silenzio, l'Amministrazione non è obbligata a provvedere favorevolmente sull'istanza di permesso per attesa occupazione quando la revoca del nulla osta abbia accertato che i requisiti necessari per l'ingresso e l'instaurazione del rapporto di lavoro mancavano originariamente.

Come è indicizzato