Sentenza n. 11118/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

L’impresa ha impugnato il decreto ministeriale del 6 luglio 2022, certificativo del superamento del tetto di spesa per dispositivi medici negli anni 2015-2018, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022 recante le linee guida per il ripiano, l’accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019, la circolare ministeriale del 29 luglio 2019 e gli ulteriori atti presupposti e applicativi, compresi i provvedimenti regionali di recupero delle somme. Sono state dedotte censure di illegittimità costituzionale e incompatibilità con i principi dell’Unione europea, con particolare riferimento alla ragionevolezza e proporzionalità del payback, alla riserva di legge, all’irretroattività, alla tutela dell’affidamento, alla certezza delle tempistiche, alla concorrenza e alla disciplina dei contratti pubblici. Sono stati inoltre denunciati difetto di istruttoria e di motivazione nella determinazione dello scostamento e delle quote di ripiano, nonché l’erroneità dei criteri contabili, incluso il computo del fatturato al lordo dell’IVA e dei costi relativi ai servizi accessori. Con riguardo agli atti regionali applicativi, è stata contestata la richiesta delle somme individuate a carico dell’impresa.

La decisione

Il TAR ha respinto le censure rivolte agli atti ministeriali e agli atti presupposti. Richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024 e precedenti conformi della stessa Sezione, ha ritenuto il payback per gli anni 2015-2018 ragionevole e proporzionato, quale contributo solidaristico volto al bilanciamento tra tutela della salute e sostenibilità della spesa sanitaria. Ha escluso la violazione dell’art. 23 Cost., poiché la disciplina individua soggetti, oggetto, misura e procedura dell’obbligo; ha negato la retroattività lesiva e la violazione dell’affidamento, rilevando che il tetto nazionale del 4,4% era noto dal 2014 e che l’obbligo di ripiano era conoscibile dal 2015. Ha escluso anche l’incompatibilità con il diritto dell’Unione europea e con i principi di concorrenza e trasparenza, poiché il payback opera esternamente sui rapporti patrimoniali complessivi delle imprese, senza modificare i singoli contratti né l’esito delle gare. Non è stata ritenuta provata una compressione dei margini tale da rendere non remunerative le offerte e non sono stati ravvisati i presupposti per un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. Sono state ritenute infondate le censure di difetto di istruttoria e motivazione: i decreti ministeriali hanno fissato criteri uniformi e ragionevoli, l’onere della corretta contabilizzazione dei servizi accessori grava sulle imprese e il riferimento al fatturato lordo IVA è coerente con il costo sostenuto dal SSN. Quanto agli atti regionali di individuazione delle imprese e degli importi, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, ritenendo che si tratti di attività vincolata e tecnico-contabile, priva di discrezionalità, dalla quale deriva un rapporto obbligatorio patrimoniale relativo a un diritto soggettivo. La controversia può essere riassunta davanti al giudice ordinario ai sensi dell’art. 11 c.p.a. Il ricorso è stato quindi complessivamente respinto, con dichiarazione di difetto di giurisdizione limitatamente alla domanda sugli atti regionali applicativi. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  Costituisce la base normativa del tetto di spesa per dispositivi medici e del meccanismo di ripiano del relativo superamento.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale ha ritenuto non violata la riserva di legge, poiché la disciplina del payback individua soggetti, oggetto, misura e procedura dell’obbligo.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia per la quale sia dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

• art. 74 c.p.a.

  Consente la motivazione mediante richiamo a precedenti della stessa Sezione aventi oggetto il medesimo meccanismo di payback.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici per le annualità 2015-2018 è compatibile con i principi costituzionali di ragionevolezza, proporzionalità, irretroattività e tutela dell’affidamento quando l’esistenza del tetto di spesa e dell’obbligo di ripiano fosse conoscibile dagli operatori anteriormente alla sua concreta applicazione.
• Il payback sui dispositivi medici costituisce un contributo solidaristico e non viola la riserva di legge di cui all’art. 23 Cost. quando la disciplina primaria individua i soggetti obbligati, il presupposto, la misura e la procedura dell’obbligazione.
• Il payback opera esternamente rispetto ai singoli contratti pubblici di fornitura e, in assenza di prova concreta della non remuneratività delle offerte o dell’azzeramento dei margini di utile, non determina di per sé una violazione dei principi europei di concorrenza, trasparenza o proporzionalità.
• La quantificazione regionale delle somme dovute a titolo di payback, quando consiste nella mera applicazione vincolata di dati contabili, criteri normativi e operazioni matematiche predeterminate, incide su un rapporto obbligatorio patrimoniale relativo a diritti soggettivi ed è devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario.
• La contestazione degli atti regionali applicativi del payback può essere riassunta davanti al giudice ordinario dopo la declinatoria di giurisdizione del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 11 c.p.a.

Come è indicizzato