Sentenza n. 3349/2026 - Napoli, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego di permesso di costruire relativo alla demolizione di un opificio industriale e alla realizzazione, sulla medesima area, di un edificio residenziale di volumetria inferiore. L’immobile ricadeva in zona B2 del PRG, soggetta a piano di recupero, ormai decaduto per decorso del termine decennale previsto dall’art. 17 della l. 1150/1942. Il Comune ha motivato il diniego ritenendo che la decadenza del piano impedisse l’edificazione diretta secondo i relativi indici, che lo stato generale di attuazione dei piani di recupero fosse insufficiente, che nell’area mancassero alcuni standard urbanistici, che l’intervento costituisse ristrutturazione urbanistica necessitante di permesso di costruire convenzionato o nuovo piano attuativo e che mancasse l’assenso dei proprietari dell’area gravata, secondo il Comune, da una servitù di passaggio. La ricorrente ha dedotto violazione dell’art. 17 della l. 1150/1942, degli artt. 11, 12 e 20 del d.P.R. 380/2001, delle norme del PRG e del piano di recupero, dell’art. 3 della l. 241/1990, nonché difetto di istruttoria e motivazione, travisamento, contraddittorietà ed eccesso di potere. Ha sostenuto che la decadenza del piano non comportasse l’inedificabilità dell’area, che le opere di urbanizzazione fossero state in concreto realizzate o comunque sostituite da opere equivalenti, che il Comune non avesse svolto una verifica specifica sul comparto, che l’intervento riguardasse un solo edificio e non integrasse ristrutturazione urbanistica, che potesse eventualmente essere rilasciato un permesso convenzionato e che l’assenso dei proprietari confinanti non fosse requisito preclusivo del titolo edilizio.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il diniego, con salvezza dell’ulteriore esercizio del potere amministrativo. Ha ritenuto che la decadenza del piano di recupero non determinasse automaticamente l’inedificabilità dell’area né l’applicazione del regime delle zone bianche. Ai sensi dell’art. 17 della l. 1150/1942, restano ferme, a tempo indeterminato, le prescrizioni di zona e gli allineamenti del piano decaduto, mentre l’edificazione può essere assentita nelle aree già lottizzate e urbanizzate, previa verifica concreta dello stato delle opere di urbanizzazione e dell’inserimento armonico del nuovo intervento nel tessuto esistente. Il Comune ha invece fondato il diniego su considerazioni generali riguardanti la scarsa attuazione dei piani di recupero e su una relazione allegata al PUC adottato, senza esaminare specificamente il comparto interessato, nonostante la ricorrente avesse indicato le opere realizzate e quelle ulteriori rispetto al piano. È stato quindi ravvisato difetto di istruttoria e di motivazione. Il giudice ha inoltre escluso che l’intervento, consistente nella demolizione di un singolo opificio e nella ricostruzione, nello stesso sedime, di un edificio residenziale di volumetria inferiore, fosse qualificabile come ristrutturazione urbanistica ai sensi dell’art. 33 quater, comma 4, lett. b), della l.r. 16/2004; non era pertanto dimostrata la necessità di un nuovo piano attuativo o di un permesso convenzionato per tale ragione. È stata ritenuta illegittima anche la pretesa dell’assenso dei proprietari della particella interessata dal vialetto di accesso: il Comune, verificata la proprietà dell’area d’intervento e la titolarità a richiedere il permesso, non può dirimere controversie privatistiche né attribuire alla mancata acquisizione dell’assenso un effetto integralmente preclusivo. Il Comune dovrà riesaminare l’istanza alla luce dei criteri indicati dal TAR. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 17, comma 1, l. 1150/1942

  fermo a tempo indeterminato l'obbligo di osservare, nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti, gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal piano stesso

  La decadenza del piano attuativo elimina l’efficacia delle previsioni non attuate, in particolare quelle espropriative, ma conserva l’efficacia conformativa degli allineamenti e delle prescrizioni di zona; non determina automaticamente l’inedificabilità dell’area.

• art. 12, comma 2, d.P.R. 380/2001

  Il permesso di costruire è comunque subordinato alla esistenza delle opere di urbanizzazione primaria o alla previsione da parte del comune dell'attuazione delle stesse nel successivo triennio, ovvero all'impegno degli interessati di procedere all'attuazione delle medesime contemporaneamente alla realizzazione dell'intervento oggetto del permesso.

  Il rilascio del permesso richiede la verifica concreta dell’esistenza o della programmata realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria; tale verifica non può essere sostituita da valutazioni generiche riferite ad altri comparti.

• art. 11 d.P.R. 380/2001

  il permesso di costruire è rilasciato al proprietario dell'immobile o a chi abbia titolo per richiederlo

  La titolarità della proprietà dell’area d’intervento legittima la richiesta del titolo edilizio; l’amministrazione non può subordinare automaticamente il rilascio all’assenso dei proprietari confinanti per controversie relative a servitù o comproprietà, che spettano al giudice ordinario.

• art. 28-bis d.P.R. 380/2001

  specifica gli obblighi, funzionali al soddisfacimento di un interesse pubblico, che il soggetto attuatore si assume ai fini di poter conseguire il rilascio del titolo edilizio

  Il permesso di costruire convenzionato può costituire uno strumento di attuazione quando siano concretamente individuati obblighi urbanistici da assumere, ma la sua necessità non può essere affermata senza una specifica verifica dello stato di urbanizzazione e della disciplina applicabile.

• art. 33 quater, comma 4, lett. b), l.r. 16/2004

  ristrutturazione “di uno o più edifici contermini rivolti a sostituire l'esistente tessuto urbanistico-edilizio con altro diverso, mediante un insieme sistematico di interventi edilizi, anche con la modificazione del disegno dei lotti, degli isolati e della rete stradale”

  La demolizione di un singolo edificio e la sua ricostruzione nello stesso perimetro, con volumetria ridotta, non integra di per sé ristrutturazione urbanistica, che richiede la sostituzione dell’esistente tessuto urbanistico-edilizio mediante un insieme sistematico di interventi.

• art. 3 l. 241/1990

  Il diniego deve indicare una motivazione concreta e riferita all’area e all’intervento esaminati; il richiamo a dati generali sullo stato di attuazione dei piani non è sufficiente.

Massime di principio

• La decadenza di un piano attuativo per decorso del termine non determina automaticamente l’inedificabilità delle aree interessate né il loro assoggettamento al regime delle zone bianche: restano efficaci, a tempo indeterminato, gli allineamenti e le prescrizioni conformative di zona previste dal piano, mentre cessano le previsioni non attuate di natura espropriativa.
• Dopo la decadenza di un piano attuativo, l’amministrazione deve verificare in concreto lo stato di urbanizzazione dello specifico comparto, considerando le opere esistenti, quelle eventualmente realizzate in sostituzione o in aggiunta, il carico urbanistico e la possibilità di inserimento armonico del nuovo edificio; non sono sufficienti valutazioni generali riferite all’intero territorio comunale o a una pluralità di piani.
• Il diniego di permesso di costruire fondato sulla carenza di urbanizzazione è illegittimo per difetto di istruttoria e motivazione quando non confronti puntualmente le opere previste dallo strumento attuativo con quelle effettivamente presenti nell’area interessata.
• La demolizione di un singolo edificio e la ricostruzione, nello stesso ambito di sedime e con volumetria inferiore, di un nuovo edificio non costituisce ristrutturazione urbanistica se manca un insieme sistematico di interventi volto a sostituire il tessuto urbanistico-edilizio, a modificare i lotti, gli isolati o la rete stradale.
• L’amministrazione edilizia, verificata la proprietà dell’area e la titolarità del richiedente, non può subordinare automaticamente il rilascio del permesso all’assenso dei proprietari confinanti in relazione a controversie su servitù o comproprietà, non potendo sostituirsi al giudice ordinario nell’accertamento dei rapporti privatistici.
• In presenza di un piano attuativo decaduto, il Comune deve valutare, sulla base dell’istruttoria concreta, se l’intervento sia assentibile mediante titolo edilizio diretto o, ove occorra per gli obblighi urbanistici residui, mediante permesso di costruire convenzionato; non può negare il titolo richiamando in modo astratto la sola decadenza del piano.

Come è indicizzato