Sentenza n. 13/2026 - Salerno, Sezione 3

Esito

La controversia

Il sindacato ha impugnato la deliberazione con cui l'ASL di Salerno aveva sospeso unilateralmente l'efficacia dell'ultimo capoverso dell'art. 1 dell'accordo attuativo aziendale sottoscritto il 16 novembre 2023, recepito con precedente deliberazione aziendale, nella parte relativa alla corresponsione agli specialisti ambulatoriali interni, ai veterinari e agli altri professionisti sanitari della quota oraria non riassorbibile prevista dall'Accordo integrativo regionale. Ha chiesto inoltre l'accertamento del diritto all'integrale attuazione dell'accordo e l'adozione di misure esecutive, anche mediante commissario ad acta e sanzioni ex art. 114, comma 2, lett. e), c.p.a. Il primo motivo deduceva nullità e illegittimità della sospensione, violazione dei principi di buona amministrazione e leale collaborazione, degli artt. 2, 39 e 117, comma 1, Cost., anche in relazione all'art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e all'art. 6 CEDU, nonché violazione della disciplina degli accordi collettivi e dell'art. 7 dell'Accordo integrativo regionale; venivano altresì dedotti sviamento ed esercizio unilaterale del potere dopo la precedente ratifica dell'accordo. Il secondo motivo contestava l'interpretazione data dall'ASL alla nota regionale del 19 marzo 2024, ritenuta un atto di meri chiarimenti privo di efficacia normativa e comunque non idoneo a giustificare la sospensione. Il sindacato deduceva inoltre difetto di istruttoria, erroneità dei presupposti, violazione del giusto procedimento, dei principi di correttezza e buona fede, della clausola dell'accordo che rimetteva le questioni applicative ai comitati zonale e regionale e dell'obbligo di motivazione ex art. 3 l. 241/1990. L'ASL aveva eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, il difetto di legittimazione attiva, la mancata notifica alla Regione Campania, la tardività per mancata impugnazione degli atti presupposti e l'infondatezza nel merito.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, indicando il giudice ordinario quale giudice munito di giurisdizione e assegnando alle parti i termini per la riproposizione del giudizio ai sensi dell'art. 11 c.p.a.; le spese sono state compensate. Il Collegio ha ritenuto che la giurisdizione debba essere determinata in base al petitum sostanziale, considerando non solo la pronuncia richiesta ma soprattutto la causa petendi e la natura intrinseca della posizione dedotta. Al di là della formale impugnazione della deliberazione aziendale, il sindacato lamentava sostanzialmente l'inadempimento dell'ASL a un accordo attuativo aziendale e chiedeva l'accertamento di diritti patrimoniali relativi al pagamento di una componente della retribuzione degli specialisti ambulatoriali e degli altri professionisti sanitari. La deliberazione impugnata è stata quindi ricondotta alla fase attuativa di un accordo stipulato tra parti sostanzialmente paritarie e non è stata qualificata come espressione di potere autoritativo. La verifica della correttezza dell'applicazione della disciplina di riferimento e dei tempi e modi della sospensione non muta la natura della controversia, poiché anche il giudice ordinario deve accertare l'inadempimento contrattuale e valutarne l'eventuale giustificazione. Il TAR ha escluso inoltre la giurisdizione esclusiva amministrativa, poiché gli specialisti ambulatoriali convenzionati non appartengono al pubblico impiego non privatizzato e i relativi rapporti hanno natura libero-professionale o parasubordinata, con diritti soggettivi derivanti dall'ACN e dagli accordi attuativi. La controversia sui diritti sorti dal rapporto convenzionale spetta pertanto al giudice ordinario, anche quando siano formalmente impugnati atti regolamentari o provvedimenti amministrativi, che il giudice ordinario può eventualmente disapplicare. Le ulteriori eccezioni e difese dell'ASL non sono state esaminate per l'assorbente difetto di giurisdizione.

Norme richiamate

• art. 11 c.p.a.

  eventuale riproposizione dinanzi al giudice munito di giurisdizione

  Il giudizio può essere riproposto dinanzi al giudice ordinario entro i termini assegnati dal giudice amministrativo.

• art. 63, comma 4, d.lgs. 165/2001

  la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo soltanto con riferimento alle controversie relative ai rapporti di lavoro del personale in regime di diritto pubblico

  La giurisdizione esclusiva amministrativa non si applica agli specialisti ambulatoriali convenzionati, non rientranti nel pubblico impiego non privatizzato.

• art. 409, n. 3, c.p.c.

  Le controversie relative ai rapporti di lavoro autonomo o parasubordinato degli specialisti ambulatoriali convenzionati rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario.

• art. 8 d.lgs. 502/1992

  Costituisce la base normativa dei rapporti convenzionali tra Servizio sanitario nazionale, aziende sanitarie e professionisti sanitari, disciplinati dagli accordi collettivi nazionali.

• art. 48 l. 833/1978

  È richiamato quale antecedente normativo della disciplina dei rapporti convenzionali con i medici e professionisti sanitari.

• art. 3 l. 241/1990

  La censura relativa alla motivazione della deliberazione non è stata esaminata per il previo accertamento del difetto di giurisdizione.

• art. 34, comma 1, lett. e), c.p.a.

  Le richieste di misure idonee ad assicurare l'esecuzione della pronuncia, incluso il commissario ad acta, non sono state esaminate per difetto di giurisdizione.

• art. 114, comma 2, lett. e), c.p.a.

  La richiesta di sanzioni nell'ambito dell'ottemperanza non è stata esaminata, poiché la controversia appartiene al giudice ordinario.

Massime di principio

• La giurisdizione si determina in base al petitum sostanziale, individuato considerando non soltanto la pronuncia formalmente richiesta, ma soprattutto la causa petendi e la natura intrinseca della posizione giuridica dedotta in giudizio.
• Quando una controversia riguarda l'inadempimento di un accordo attuativo aziendale stipulato tra un'azienda sanitaria e organizzazioni sindacali, e ha ad oggetto il pagamento di componenti retributive, la posizione fatta valere è di diritto soggettivo e la controversia appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.
• La formale impugnazione di una deliberazione dell'azienda sanitaria non radica la giurisdizione amministrativa se l'atto è adottato nella fase esecutiva di un accordo stipulato su un piano sostanzialmente paritario e la contestazione mira, in concreto, a ottenere l'adempimento dell'accordo e il pagamento di somme.
• La contestazione dei tempi, delle modalità e delle ragioni con cui l'amministrazione ha sospeso l'esecuzione di una pattuizione contrattuale non assume natura di sindacato su un potere autoritativo quando mira sostanzialmente ad accertare l'inadempimento del contraente e la sua eventuale giustificazione.
• I rapporti tra aziende sanitarie e specialisti ambulatoriali convenzionati hanno natura libero-professionale o parasubordinata; le controversie relative ai diritti derivanti dall'ACN e dagli accordi attuativi spettano al giudice ordinario, anche se siano formalmente impugnati atti amministrativi, che il giudice ordinario può eventualmente disapplicare.

Come è indicizzato