Sentenza n. 4758/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La Camera di Commercio dell’Umbria aveva avviato un procedimento disciplinare nei confronti dell’agente immobiliare e della società, a seguito della segnalazione del proprietario di un immobile, contestando la violazione degli obblighi professionali e dell’imparzialità del mediatore. La sanzione era fondata sul fatto che l’agente, dopo avere mediato la conclusione di un contratto preliminare, aveva ricevuto dal venditore una procura speciale gratuita per stipulare il contratto definitivo e, in tale veste, aveva contribuito a definire un assetto contrattuale non meramente riproduttivo del preliminare, anche con riguardo alle modalità di corresponsione del prezzo. Gli interessati avevano proposto ricorso gerarchico improprio al Ministero, deducendo difetto di motivazione e carenza dei presupposti sostanziali. Il Ministero lo aveva respinto, sebbene il provvedimento richiamasse erroneamente il parere endoprocedimentale come favorevole all’accoglimento anziché al rigetto. Il TAR aveva respinto il ricorso introduttivo e dichiarato in parte inammissibili i motivi aggiunti. In appello sono stati dedotti: violazione del diritto di difesa e contraddittorietà tra atti, violazione dell’art. 3 l. 241/1990 e dell’art. 9 d.P.R. 62/2013; errore nella valutazione delle difformità tra preliminare e definitivo; errata interpretazione degli artt. 1754 e 1761 c.c.; sproporzione della sanzione e difetto dell’elemento soggettivo; difetto di motivazione sull’estensione della sanzione alla società; violazione del contraddittorio e del giusto procedimento. È stata inoltre contestata l’inammissibilità, dichiarata dal TAR, delle censure sulla mancata differenziazione della posizione della società rispetto a quella dell’agente.

La decisione

L’appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Il Consiglio di Stato ha ritenuto ammissibile la memoria di replica dell’amministrazione, poiché contenuta nei limiti della funzione di contrasto alle difese avversarie e diretta a sviluppare argomenti giuridici sull’applicabilità dell’art. 1761 c.c. Ha qualificato come mero errore materiale il riferimento, contenuto nel provvedimento ministeriale, a un parere favorevole all’accoglimento: il contenuto dell’atto e gli elementi istruttori acquisiti in primo grado consentivano di identificarlo senza incertezze e mostravano la coerenza sostanziale tra parere e provvedimento di rigetto. Non è stata ravvisata lesione del diritto di difesa, poiché gli interessati avevano potuto conoscere il parere e contestarlo con motivi aggiunti; inoltre avrebbero potuto accedervi. L’omessa indicazione del protocollo non ha impedito l’identificazione dell’atto, risultando convergenti l’ufficio competente, la data, l’oggetto, il procedimento e la ricostruzione dei fatti. Nel merito, il Collegio ha affermato che nella mediazione tipica l’obbligo di imparzialità permane fino al completo esaurimento dell’affare. In una compravendita immobiliare preceduta da preliminare, l’affare non si esaurisce con il preliminare, poiché questo ha funzione preparatoria e obbligatoria, mentre il contratto definitivo produce il trasferimento del diritto reale e completa l’operazione. L’art. 1761 c.c. consente al mediatore di rappresentare una delle parti soltanto dopo l’esaurimento dell’affare e per atti meramente esecutivi del contratto già concluso; la stipula del definitivo non è un atto meramente esecutivo del preliminare. L’agente, sottoscrivendo il definitivo quale procuratore del venditore e integrando la volontà già espressa nel preliminare, anche mediante pattuizioni sulle modalità di pagamento, aveva assunto una posizione potenzialmente confliggente con l’imparzialità richiesta. Sono state ritenute irrilevanti la gratuità della procura, la sua natura personale, l’assenza dell’agente al momento del rilascio e l’intervento del notaio. La sanzione di due mesi è stata ritenuta rimproverabile almeno a titolo di colpa e proporzionata, anche perché costituiva il minimo edittale previsto dalla disciplina camerale. È stata confermata l’inammissibilità delle censure sulla mancata differenziazione della posizione della società, perché avrebbero dovuto essere formulate già nel ricorso introduttivo e non dipendevano dal parere impugnato con motivi aggiunti; il difetto di motivazione era stato dedotto in modo generico, in violazione dell’art. 40, comma 1, lett. d), c.p.a. Le spese di lite sono state integralmente compensate in ragione, anche, della novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 73 c.p.a.

  Il testo richiama il termine di 20 giorni liberi prima dell’udienza e la funzione di contrasto della memoria di replica.

  La memoria di replica è ammissibile se resta contenuta nei limiti della replica alle difese avversarie; sono consentiti argomenti giuridici di contrasto, senza introduzione di nuove domande o nuove questioni fattuali.

• art. 3 l. 241/1990

  L’obbligo di motivazione non è violato quando l’atto, letto nel suo complesso e alla luce degli atti richiamati identificabili, consente di comprendere le ragioni della decisione e di contestarle efficacemente.

• art. 9 d.P.R. 62/2013

  L’omessa indicazione del protocollo di un atto amministrativo non determina, di per sé, la sua non identificabilità quando data, ufficio, oggetto e contenuto consentono di individuarlo con certezza.

• art. 6 d.m. n. 452/1990

  Prevede il ricorso gerarchico improprio relativo ai provvedimenti disciplinari concernenti l’attività di agente di affari in mediazione.

• art. 1754 c.c.

  Il mediatore è colui che mette in relazione due o più parti per la conclusione di un affare, senza essere legato ad alcuna di esse da rapporti di collaborazione, dipendenza o rappresentanza.

  La mediazione tipica presuppone l’imparzialità del mediatore, il cui obbligo di terzietà permane fino al completo esaurimento dell’affare.

• art. 1755 c.c.

  Il diritto alla provvigione, collegato alla conclusione dell’affare, è distinto dall’obbligo di imparzialità e non determina il venir meno di quest’ultimo.

• art. 1761 c.c.

  Il mediatore può essere incaricato da una delle parti di rappresentarla negli atti relativi all’esecuzione del contratto concluso con il suo intervento.

  La disposizione ha carattere eccezionale e consente la rappresentanza soltanto dopo l’esaurimento dell’affare e per atti meramente esecutivi; non comprende la stipula del contratto definitivo conseguente a un preliminare.

• art. 1351 c.c.

  Il preliminare di vendita è un contratto preparatorio a effetti obbligatori, strumentale al definitivo, con il quale si completa l’operazione e si produce il trasferimento del diritto reale.

• art. 1387 e ss. c.c.

  La rappresentanza negoziale assunta dal mediatore prima del completo esaurimento dell’affare è incompatibile con l’obbligo di imparzialità della mediazione tipica.

• art. 40, comma 1, lett. d), c.p.a.

  I motivi di ricorso devono essere specificamente formulati; una deduzione generica sul difetto di motivazione non consente di introdurre successivamente, con motivi aggiunti, censure autonome non dipendenti dall’atto sopravvenuto.

• art. 98 c.p.a.

  È stato invocato per la sospensione dell’esecutività della sentenza appellata; la domanda cautelare è stata accolta in via interinale, ma l’appello è stato poi respinto nel merito.

• art. 24 Cost.

  Non è violato il diritto di difesa quando la parte abbia potuto conoscere l’atto endoprocedimentale richiamato e contestarne il contenuto nel giudizio.

Massime di principio

• Nella mediazione tipica l’obbligo di imparzialità e terzietà del mediatore permane fino al completo esaurimento dell’affare e non viene meno per il solo fatto che sia stato stipulato il contratto preliminare o che sia maturato il diritto alla provvigione.
• Nella compravendita immobiliare preceduta da contratto preliminare, l’affare mediato si considera esaurito con la stipula del contratto definitivo, poiché il preliminare ha funzione preparatoria a effetti obbligatori mentre il definitivo completa l’operazione e produce il trasferimento del diritto reale.
• L’art. 1761 c.c., in quanto disposizione eccezionale, consente al mediatore di rappresentare una delle parti soltanto dopo l’esaurimento dell’affare e per atti meramente esecutivi del contratto; la stipula del contratto definitivo non costituisce atto meramente esecutivo del preliminare e non rientra nell’eccezione.
• La procura conferita al mediatore a titolo gratuito e personale, l’intervento notarile e l’assenza del mediatore al momento del suo rilascio non escludono la violazione dell’obbligo di imparzialità quando il mediatore, prima della conclusione dell’affare, utilizzi la procura per integrare la volontà contrattuale e definire un assetto potenzialmente confliggente con gli interessi del rappresentato.
• L’omessa indicazione del numero di protocollo di un atto amministrativo non ne impedisce l’identificazione né determina automaticamente l’illegittimità del provvedimento che lo richiama, quando una pluralità di elementi convergenti consenta di individuare con certezza l’atto richiamato.
• I motivi aggiunti non possono introdurre censure autonome che avrebbero dovuto essere proposte con il ricorso introduttivo e che non siano causalmente collegate all’atto sopravvenuto; una deduzione generica di difetto di motivazione non soddisfa l’onere di specificità dei motivi.

Come è indicizzato