Corte di giustizia, Sentenza C-174/19

Finanziamento pubblico del collegamento fisso ferroviario attraverso lo stretto di Fehmarn

Si tratta di due impugnazioni riunite avverso le sentenze del Tribunale che avevano annullato, in parte, la decisione della Commissione di non sollevare obiezioni su un complesso di misure di aiuto notificate dalla Danimarca per il progetto Fehmarnbelt. La controversia riguarda sia il collegamento fisso tra Danimarca e Germania sia i collegamenti ferroviari e stradali interni in Danimarca, affidati a due società pubbliche distinte, Femern A/S e Femern Landanlæg A/S.

Fatti essenziali e struttura del progetto

Il progetto, approvato da un trattato del 3 settembre 2008, comprende:

• la costruzione di un tunnel sottomarino di circa 19 km tra Rødby e Puttgarden, con linea ferroviaria elettrificata e autostrada;
• l’ampliamento e il miglioramento dei collegamenti stradali e ferroviari interni danesi, in particolare il tratto Ringsted-Rødby.

Il finanziamento avviene tramite prestiti sui mercati internazionali con garanzia statale o prestiti sussidiari della banca nazionale danese, oltre a conferimenti di capitale dello Stato. La Femern riscuote i pedaggi del collegamento fisso; la Femern Landanlæg riceve l’80% dei corrispettivi ferroviari pagati alla Banedanmark e si finanzia anche con dividendi della Femern.

Decisione della Commissione e giudizio di primo grado

Con la decisione del 23 luglio 2015, la Commissione ha ritenuto, da un lato, che le misure a favore di Femern Landanlæg non costituissero aiuto di Stato perché non vi sarebbe concorrenza sul mercato della gestione ed esercizio della rete ferroviaria nazionale e non vi sarebbe incidenza sugli scambi; dall’altro, che le misure a favore di Femern, se aiuto, sarebbero comunque compatibili ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE.

Il Tribunale ha poi annullato la decisione nella parte relativa alle misure a favore di Femern per il collegamento fisso. Le ricorrenti hanno impugnato tale esito limitatamente alla parte relativa a Femern Landanlæg; la Commissione ha proposto impugnazione incidentale sulla ricevibilità dei ricorsi in tale parte.

Ricevibilità dei motivi di impugnazione

La Corte respinge preliminarmente i motivi dal terzo al sesto delle impugnazioni principali perché diretti contro la motivazione delle sentenze impugnate e non contro il loro dispositivo, in contrasto con l’articolo 169, paragrafo 1, del regolamento di procedura.

La Corte chiarisce inoltre che il rigetto in primo grado di determinati argomenti non acquista autorità di cosa giudicata quando il Tribunale annulla la decisione della Commissione: la cosa giudicata copre solo la motivazione inscindibile dal dispositivo.

Valutazione della Corte sulla concorrenza e sul progetto Fehmarn

Quanto al primo motivo, la Corte conferma che il Tribunale ha potuto distinguere correttamente tra le misure destinate a Femern e quelle destinate a Femern Landanlæg, benché inserite nello stesso progetto, perché:

• hanno oggetto diverso;
• hanno beneficiari diversi;
• le attività svolte dalle due società sono distinte.

La Corte ribadisce che l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE si applica in base agli effetti delle misure, non alla loro finalità. Pertanto, il fatto che il progetto persegua un obiettivo unitario di miglioramento dei trasporti non impone una valutazione globale delle misure ai fini dell’aiuto di Stato.

Monopolio legale ferroviario e assenza di concorrenza

La Corte conferma l’analisi del Tribunale secondo cui la Banedanmark gestisce la rete ferroviaria nazionale in regime di monopolio legale. Le licenze o autorizzazioni previste dal diritto danese riguardano altre sezioni della rete e non dimostrano che il mercato nazionale della gestione ed esercizio dell’infrastruttura ferroviaria sia aperto alla concorrenza «sul» o «per» il mercato.

La Corte precisa che:

• per escludere una distorsione della concorrenza in presenza di monopolio legale, occorre che sia esclusa anche la concorrenza potenziale per la posizione di prestatore esclusivo;
• nel caso di specie non è dimostrato che imprese diverse dalla Banedanmark possano operare sul mercato nazionale dell’infrastruttura ferroviaria;
• il fatto che operatori di altri Stati membri possano avvalersi di autorizzazioni rilasciate nel loro Stato d’origine non muta la conclusione.

Distinzione tra costruzione/manutenzione ed esercizio dell’infrastruttura

La Corte approva anche la distinzione operata dal Tribunale tra:

• attività di costruzione e manutenzione dei collegamenti ferroviari;
• attività di gestione ed esercizio in senso stretto.

Poiché la Femern Landanlæg non svolge direttamente né la costruzione né la manutenzione, non è provato che tali attività siano aperte alla concorrenza sul mercato rilevante. Il controllo della Corte in sede di impugnazione non consente di sostituire una nuova valutazione dei fatti a quella del Tribunale in assenza di uno snaturamento, che qui non è stato dimostrato.

Incidenza sugli scambi tra Stati membri

La Corte respinge anche il secondo motivo: le misure relative a Femern Landanlæg riguardano i collegamenti interni in Danimarca e non il collegamento fisso transfrontaliero in sé. Il Tribunale ha potuto correttamente ritenere che, in mancanza di concorrenza sul mercato rilevante e dato l’oggetto limitato delle misure, non vi fosse prova di un’incidenza sugli scambi tra Stati membri tale da integrare l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.

Impugnazione incidentale della Commissione

La Commissione sosteneva che il Tribunale avesse implicitamente ammesso la ricevibilità dei ricorsi anche per la parte relativa a Femern Landanlæg. La Corte respinge tale tesi: il Tribunale non ha adottato una decisione autonoma sulla ricevibilità di quel capo, ma ha respinto i ricorsi nel merito, e ciò è sufficiente nel contesto della pronuncia impugnata.

Dispositivo e spese

La Corte respinge integralmente sia le impugnazioni principali sia le impugnazioni incidentali. Le ricorrenti principali sono condannate alle spese nei confronti della Commissione; il Regno di Danimarca, la FSS, la NABU e le altre intervenienti sopportano le proprie spese. La decisione conferma quindi, in via definitiva, la tenuta della soluzione del Tribunale sul punto specifico delle misure a favore di Femern Landanlæg, pur nel quadro più ampio dell’annullamento già pronunciato in primo grado sulla decisione della Commissione relativa al progetto Fehmarn.