Parere n. 1588/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

Le ricorrenti hanno impugnato, mediante ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, i dinieghi comunali relativi a due istanze di permesso di costruire aventi ad oggetto la demolizione e ricostruzione di un fabbricato dismesso in altro sito, con realizzazione di nuova viabilità privata. Sono stati inoltre contestati la variante puntuale al PGT, il Documento di Piano, le deliberazioni comunali sulle premialità edilizie e quelle adottate ai sensi dell’art. 40-bis della legge regionale lombarda n. 12/2005. Le censure hanno riguardato: la mancata sottoposizione della variante a verifica di assoggettabilità a VAS; l’applicazione della disciplina urbanistica vigente in salvaguardia; la violazione dell’art. 48 del Piano delle Regole; il difetto di motivazione e di istruttoria dei dinieghi; la formazione del silenzio-assenso sul permesso di costruire; l’applicabilità dell’art. 40-bis della l.r. n. 12/2005 nelle versioni del 2019 e del 2021; la legittimità dell’esclusione delle aree sottoposte a vincolo paesaggistico dagli incentivi alla rigenerazione urbana; nonché la validità della variante in rapporto alla proroga del Documento di Piano.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha ritenuto il ricorso infondato, prescindendo dall’esame analitico delle ulteriori eccezioni preliminari di inammissibilità e rilevando soltanto la tardività di alcune censure. La contestazione relativa alla variante puntuale al PGT e quella concernente la proroga e l’efficacia del Documento di Piano sono state dichiarate irricevibili per tardività. La censura sull’applicazione dell’art. 47 del Piano delle Regole è stata ritenuta in parte inammissibile, per carenza di utilità concreta, e in parte infondata: al momento della domanda di permesso di costruire era già stata adottata la variante e operavano le misure di salvaguardia, che imponevano l’applicazione della disciplina della variante adottata, non più contenente la precedente disciplina delle premialità. Il rilievo sul difetto di motivazione è stato ritenuto privo di utilità, poiché il diniego era plurimotivato e sorretto dalle ulteriori ragioni poste a fondamento dell’atto. È stata respinta anche la censura relativa all’art. 40-bis della l.r. n. 12/2005 nella versione del 2019, sia perché tale disciplina è stata dichiarata incostituzionale dalla Corte costituzionale con sentenza n. 202 del 2021, sia perché il meccanismo normativo subordinava l’iniziativa privata al decorso dei termini assegnati ai comuni per l’individuazione degli immobili dismessi. Il silenzio-assenso non si era formato: erano pendenti le misure di salvaguardia e, comunque, il termine di 45 giorni sarebbe scaduto il 15 maggio 2021, mentre il preavviso di diniego era stato adottato il 10 maggio 2021. Quanto al secondo diniego, il Collegio ha ritenuto legittime le deliberazioni comunali nn. 32 e 33 del 2021, che escludevano dagli incentivi le aree puntualmente sottoposte a vincolo paesaggistico, e ha ritenuto irrilevante la preesistente autorizzazione paesaggistica ai fini della conformità urbanistico-edilizia. Il ricorso è stato quindi respinto.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 13, comma 12, l.r. Lombardia n. 12/2005

  Nel periodo intercorrente tra l'adozione e la pubblicazione dell'avviso di approvazione degli atti di PGT si applicano le misure di salvaguardia in relazione a interventi, oggetto di domanda di permesso di costruire, ovvero di segnalazione certificata di inizio attività o di comunicazione di inizio lavori asseverata, che risultino in contrasto con le previsioni degli atti medesimi.

  Le misure di salvaguardia impongono di valutare la domanda edilizia alla luce della variante adottata, anche se non ancora approvata e pubblicata.

• art. 38, comma 10, l.r. Lombardia n. 12/2005

  Decorso inutilmente il termine per l'adozione del provvedimento conclusivo, ove il dirigente o il responsabile dell'ufficio non abbia opposto motivato diniego, sulla domanda di permesso di costruire si intende formato il silenzio-assenso.

  Il silenzio-assenso non si perfeziona quando il procedimento è condizionato dalla pendenza delle misure di salvaguardia; nel caso concreto, comunque, il preavviso di diniego è intervenuto prima della scadenza del termine.

• art. 40-bis l.r. Lombardia n. 12/2005, versione introdotta dalla l.r. n. 18/2019

  I comuni, con deliberazione consiliare, anche sulla base di segnalazioni motivate e documentate, individuano ... gli immobili ... dismessi da oltre cinque anni, che causano criticità ...

  La disciplina della rigenerazione urbana presupponeva l’individuazione comunale degli immobili dismessi, salvo le ipotesi e i termini previsti dalla stessa disposizione; tale versione normativa è stata successivamente dichiarata incostituzionale.

• art. 40-bis, comma 11-quater, l.r. Lombardia n. 12/2005

  I comuni che, alla data di entrata in vigore della legge regionale ... hanno già adottato la deliberazione consiliare ... possono aggiornare tale deliberazione entro il 31 dicembre 2021.

  La disposizione fa salve le deliberazioni consiliari già adottate dai comuni e consente il loro aggiornamento entro il termine previsto.

• art. 40-bis, comma 1, l.r. Lombardia n. 12/2005, versione del 2021

  I comuni ... possono individuare ... gli ambiti del proprio territorio ai quali non si applicano le disposizioni ... in relazione a motivate ragioni di tutela paesaggistica ... Non è comunque consentita l'esclusione generalizzata delle parti di territorio ricadenti nel tessuto urbano consolidato o comunque urbanizzato.

  Il divieto di esclusione generalizzata riguarda il tessuto urbano consolidato o urbanizzato e non impedisce l’esclusione di aree puntualmente vincolate paesaggisticamente, se adeguatamente motivata.

• art. 40-bis, comma 11-quinquies, l.r. Lombardia n. 12/2005

  La disposizione, invocata dalle ricorrenti a tutela del loro affidamento, è stata dichiarata incostituzionale dalla Corte costituzionale e non può essere applicata.

• art. 136, comma 1, lett. d), d.lgs. n. 42/2004

  Il vincolo paesaggistico gravante sull’area non esclude la distinta verifica di conformità urbanistica dell’intervento.

• art. 20, comma 8, d.P.R. n. 380/2001

  La disposizione è richiamata in relazione alla richiesta di attestazione del silenzio-assenso sul permesso di costruire, senza che il Collegio ne riconosca l’applicazione favorevole alle ricorrenti.

• art. 2, comma 8-bis, l. n. 241/1990

  È richiamato dalle ricorrenti in relazione alla formazione del provvedimento per silentium e agli obblighi procedimentali, ma la relativa censura è stata respinta.

• Corte costituzionale, sentenza n. 202 del 28 ottobre 2021

  La declaratoria di incostituzionalità delle disposizioni dell’art. 40-bis invocate dalle ricorrenti impedisce di utilizzarle come parametro per sostenere la legittimità della pretesa edilizia.

• art. 9 d.P.R. n. 1199/1971

  Fonte del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica e del parere vincolante del Consiglio di Stato; il testo non ne sviluppa ulteriormente l’interpretazione.

Massime di principio

• Nel periodo compreso tra l’adozione e la pubblicazione dell’avviso di approvazione degli atti di PGT, le domande edilizie devono essere valutate anche alla luce delle misure di salvaguardia e della disciplina contenuta nella variante adottata, se l’intervento risulta con essa contrastante.
• Quando un provvedimento di diniego edilizio è fondato su una pluralità autonoma di motivi, la caducazione o l’eventuale erroneità di una singola motivazione non determina l’accoglimento del ricorso se le ulteriori ragioni risultano legittime e idonee a sorreggere l’atto.
• Il silenzio-assenso sul permesso di costruire non si forma in presenza di circostanze normative o procedimentali che impediscano il perfezionamento del procedimento; in ogni caso, il termine deve essere calcolato secondo la disciplina applicabile e verificato rispetto alla data effettiva del preavviso o del diniego.
• L’autorizzazione paesaggistica e il titolo edilizio operano su piani distinti: il rilascio della prima non attribuisce il diritto a ottenere il secondo né esonera l’amministrazione dalla verifica della conformità urbanistica.
• La disciplina regionale della rigenerazione urbana può consentire ai comuni di escludere dagli incentivi aree puntualmente sottoposte a vincolo paesaggistico, purché l’esclusione sia prevista dalla legge e non si traduca nell’esclusione generalizzata del tessuto urbano consolidato o urbanizzato.
• La possibilità del proprietario di attivare la disciplina della rigenerazione urbana mediante perizia asseverata opera soltanto dopo il decorso dei termini assegnati al comune per l’individuazione degli immobili dismessi, quando ciò risulti dalla disciplina regionale applicabile.

Come è indicizzato