Sentenza n. 9752/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’avviso pubblico e gli atti presupposti sostenendo, tra l’altro, che Roma Capitale non potesse indire una gara-ponte, dovendo applicare integralmente la disciplina statale sulle concessioni demaniali marittime, inclusa la durata minima quinquennale; che il bando non determinasse adeguatamente l’indennizzo spettante al gestore uscente; che fosse illegittima la previsione di una royalty sul fatturato quale componente dell’offerta economica; che la durata annuale, con eventuale rinnovo per ulteriori due annualità o stagioni, rendesse impossibile l’ammortamento degli investimenti; che fossero illegittimi o non adeguatamente motivati i vincoli di partecipazione e aggiudicazione; che il bando non avesse recepito alcuni indirizzi della Giunta capitolina in materia di tutela del personale, livello progettuale, esperienza pregressa, giovani imprese, qualità dei servizi e investimenti; e che non fosse previsto l’indennizzo in caso di revoca per approvazione del PUA. Con i primi motivi aggiunti ha impugnato la graduatoria e l’aggiudicazione del lotto A.16, deducendo illegittimità derivata. Con i secondi motivi aggiunti ha impugnato la comunicazione di assegnazione definitiva, l’intimazione di sgombero e la messa in pristino, lamentando la violazione delle disposizioni sull’indennizzo e dell’art. 20 dell’avviso, nonché l’incongruità del termine assegnato. Con i terzi motivi aggiunti ha impugnato il provvedimento di accesso forzoso e sgombero, deducendo che fosse stato adottato prima della determinazione e corresponsione dell’indennizzo, senza adeguata istruttoria e senza contraddittorio sui beni da rimuovere.

La decisione

Il TAR ha ritenuto ammissibile l’impugnazione immediata delle clausole relative alla durata della concessione e alla royalty, pur in assenza di partecipazione alla gara, poiché tali clausole incidevano direttamente sugli elementi essenziali del rapporto concessorio e configuravano una lesione attuale dell’interesse a ottenere un bene della vita con caratteristiche diverse. Nel merito ha tuttavia ritenuto legittima, nel peculiare contesto del litorale romano privo di concessioni in essere, l’indizione di una gara-ponte finalizzata ad assicurare la continuità dei servizi e la programmazione delle successive procedure secondo il nuovo modello statale. La disciplina dell’art. 4 l. n. 118/2022 è stata ritenuta immediatamente applicabile, ma la situazione concreta consentiva un affidamento temporaneo in luogo della proroga legale, non praticabile in assenza di titoli in essere. È stata ritenuta legittima anche la royalty parametrata al fatturato, quale modalità flessibile di valorizzazione economica del bene demaniale, non indeterminabile e compatibile con la breve durata della gara-ponte. Le censure sull’indennizzo sono state respinte perché la ricorrente non era qualificabile come concessionario uscente, ma come occupante sine titulo, essendo la concessione già scaduta; inoltre le schede tecniche e la facoltà di sopralluogo rendevano sufficientemente determinata la consistenza dei lotti. Sono state respinte le doglianze sui criteri tecnici, sul punteggio alle imprese giovanili, sui vincoli di partecipazione e aggiudicazione, sulla mancata riproduzione nel bando di obblighi già direttamente imposti dalla legge, sulla qualità dei servizi e sull’indennizzo in caso di revoca. Il ricorso introduttivo e i primi motivi aggiunti sono stati dichiarati in parte inammissibili e in parte respinti; i secondi e terzi motivi aggiunti sono stati respinti. Quanto allo sgombero, il TAR ha affermato che, accertata con giudicato la scadenza della concessione almeno dal 29 giugno 2022, il rilascio del bene demaniale è doveroso e non richiede una particolare motivazione né la comparazione tra interessi pubblici e privati. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 117, comma 2, lett. e), Cost.

  La disciplina dei criteri e delle modalità di affidamento delle concessioni demaniali marittime, in quanto attinente alla tutela della concorrenza, rientra nella competenza legislativa esclusiva statale.

• art. 4 l. 5 agosto 2022, n. 118

  Disposizioni in materia di affidamento delle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per finalità turistico-ricreative e sportive

  La disposizione, come modificata dal d.l. n. 131/2024, disciplina direttamente e in modo cogente le procedure di affidamento, i contenuti dei bandi, i criteri di aggiudicazione e l’indennizzo al concessionario uscente; è immediatamente applicabile alle procedure avviate dopo la sua entrata in vigore.

• art. 3, comma 1, l. n. 118/2022

  al fine di consentire l’ordinata programmazione delle procedure di affidamento

  La proroga dei titoli in essere sino alle date previste dalla legge è funzionale a consentire la programmazione delle procedure; nel litorale romano, dove non vi erano concessioni in essere, la medesima esigenza può giustificare una gara-ponte temporanea.

• art. 4, comma 4, l. n. 118/2022

  Individua i contenuti del bando, compresi i vincoli di partecipazione e aggiudicazione; tali vincoli possono perseguire finalità pro-concorrenziali, favorendo la partecipazione di una pluralità di operatori e delle piccole e medie imprese.

• art. 4, comma 6, l. n. 118/2022

  I criteri di valutazione previsti dalla disciplina statale costituiscono riferimento per la selezione dei concessionari e risultano compatibili con criteri tecnici e ambientali adottati nell’avviso.

• art. 4, comma 9, l. n. 118/2022

  Il concessionario uscente ha diritto a un indennizzo, posto a carico del subentrante, commisurato agli investimenti non ammortizzati secondo criteri stabiliti da decreto ministeriale; la mancata adozione del decreto non impedisce l’avvio della procedura.

• art. 4, comma 13, l. n. 118/2022

  Le disposizioni del presente articolo si applicano alle procedure di affidamento ... avviate successivamente alla data di entrata in vigore della presente disposizione

  Conferma l’applicazione immediata della disciplina alle procedure avviate dopo il 17 settembre 2024.

• art. 37 Codice della navigazione

  Il criterio della proficua utilizzazione del bene demaniale consente di valorizzare la qualità dell’offerta e la redditività della concessione nella selezione del concessionario.

• art. 42 Codice della navigazione

  Disciplina il regime della revoca della concessione e il relativo eventuale indennizzo; il bando non deve necessariamente riprodurre integralmente tale disciplina.

• art. 49 Codice della navigazione

  È stato richiamato dall’amministrazione con riguardo all’acquisizione allo Stato delle opere non amovibili alla cessazione della concessione, senza compenso o rimborso, profilo non decisivo per l’accoglimento del ricorso.

• art. 823, comma 2, c.c.

  Costituisce la base normativa richiamata per l’accesso forzoso e lo sgombero del bene demaniale occupato senza titolo.

• art. 54 Codice della navigazione

  È stato richiamato nel provvedimento di ingiunzione allo sgombero e alla rimessione in pristino per innovazioni non autorizzate.

• art. 88, comma 1, lett. d), c.p.a.

  Consente il rinvio a precedenti sentenze della stessa Sezione su questioni largamente sovrapponibili.

Massime di principio

• L’impugnazione immediata della lex specialis è ammissibile quando le clausole contestate incidono direttamente sugli elementi essenziali del rapporto concessorio, quali durata e corrispettivo, determinando una lesione attuale dell’interesse a conseguire un bene della vita con caratteristiche diverse, anche se il ricorrente non ha presentato domanda di partecipazione.
• La disciplina statale sui criteri e sulle modalità di affidamento delle concessioni demaniali marittime, dettata dall’art. 4 l. n. 118/2022 come modificato dal d.l. n. 131/2024, è immediatamente applicabile e costituisce un modulo procedimentale speciale e cogente, riconducibile alla competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza.
• Quando nel territorio interessato non esistono concessioni in essere suscettibili di proroga legale, l’esigenza di assicurare la continuità dei servizi e l’ordinata programmazione delle procedure di affidamento può giustificare, purché non irragionevole, una gara-ponte temporanea nelle more delle procedure ordinarie previste dalla disciplina statale.
• Una royalty parametrata al fatturato futuro del concessionario può costituire una legittima modalità flessibile di valorizzazione economica del bene demaniale, purché il meccanismo sia determinabile per relationem e collegato all’effettivo andamento dell’attività; essa non è indeterminata per il solo fatto di dipendere da ricavi futuri.
• Accertata la scadenza della concessione e l’assenza di un valido titolo di occupazione del bene demaniale, il rilascio e lo sgombero costituiscono attività doverose dell’amministrazione e non richiedono una specifica comparazione tra interesse pubblico e interesse privato né una motivazione ulteriore rispetto all’accertamento dell’occupazione sine titulo.
• I vincoli di partecipazione e aggiudicazione nelle procedure per l’affidamento di più concessioni demaniali possono essere legittimamente utilizzati per evitare la concentrazione dei lotti e favorire l’accesso di una pluralità di operatori, comprese le piccole e medie imprese.

Come è indicizzato