Sentenza n. 3075/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva dichiarato di avere completato entro il 30 dicembre 2010 un impianto fotovoltaico e aveva chiesto l’ammissione agli incentivi. A seguito di sopralluogo del 27 gennaio 2011, il GSE aveva accertato il mancato completamento dell’installazione e aveva negato l’accesso alle tariffe del Secondo Conto Energia. La società aveva poi ottenuto l’ammissione alle tariffe del Terzo Conto Energia, ma era stata successivamente esclusa per dieci anni ai sensi dell’art. 43 d.lgs. 28/2011; il GSE aveva quindi annullato in autotutela l’ammissione. I relativi provvedimenti erano stati impugnati e il rigetto del ricorso era stato confermato dal Consiglio di Stato con sentenza n. 200/2016, passata in giudicato. Dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 51/2017, che aveva dichiarato l’illegittimità costituzionale degli artt. 23, comma 3, e 43, comma 1, d.lgs. 28/2011, la società aveva chiesto al GSE il ritiro in autotutela dei precedenti atti e il riconoscimento degli incentivi. Il GSE, con provvedimento del 17 marzo 2022, aveva respinto l’istanza, qualificando l’atto come mera conferma del diniego del 18 maggio 2012. Il TAR aveva dichiarato inammissibile il ricorso. In appello la società ha dedotto: erronea qualificazione dell’atto come meramente confermativo; violazione dell’art. 30 l. 87/1953 e del principio di retroattività della pronuncia di incostituzionalità; violazione dei principi costituzionali e convenzionali, del d.m. 6 agosto 2010, della direttiva 2009/28/CE, della proporzionalità e del legittimo affidamento; difetto di istruttoria e motivazione, travisamento, irragionevolezza, disparità di trattamento e sviamento; omessa comunicazione del preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990. È stata riproposta anche la domanda risarcitoria, con richiesta subordinata di consulenza tecnica.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza impugnata, con salvezza degli atti del GSE e compensazione integrale delle spese. Il provvedimento del 17 marzo 2022 è stato ritenuto meramente confermativo, perché il GSE non aveva svolto una nuova istruttoria né una nuova ponderazione degli interessi, ma si era limitato a richiamare la normativa e i precedenti provvedimenti, il cui contenuto era stato integralmente recepito. La natura confermativa escludeva sia la necessità di una nuova istruttoria sia l’obbligo di un nuovo contraddittorio predecisorio ex art. 10-bis l. 241/1990. La Corte ha inoltre ritenuto che gli effetti della sentenza di incostituzionalità incontrassero il limite del giudicato e dei rapporti esauriti: il rapporto era definitivamente esaurito per effetto della sentenza del Consiglio di Stato n. 200/2016. In ogni caso, il diniego trovava autonoma giustificazione nel mancato completamento dell’installazione, accertato dal GSE e costituente presupposto vincolato per l’accesso agli incentivi. Sono state respinte le censure di difetto di istruttoria e motivazione, poiché l’atto richiamava adeguatamente il precedente provvedimento e le ragioni ostative. È stata esclusa anche la disparità di trattamento, non essendo stata dimostrata l’identità o la totale sovrapponibilità delle situazioni comparate. Non è stato riconosciuto un legittimo affidamento tutelabile, poiché l’esclusione dagli incentivi dipendeva dal mancato completamento dell’impianto, circostanza conosciuta dalla società; inoltre, la tutela convenzionale della proprietà non si estende a vantaggi patrimoniali indebitamente conseguiti. La reiezione dell’impugnazione ha comportato anche l’infondatezza della domanda risarcitoria.

Norme richiamate

• art. 30 l. 87/1953

  Gli effetti retroattivi delle sentenze di incostituzionalità incontrano il limite del giudicato e dei rapporti esauriti.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La richiesta di ritiro in autotutela di un precedente provvedimento non impone il riesercizio del potere quando l’amministrazione si limita a confermare un atto ormai consolidato e fondato su presupposti non rimossi.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto non è necessario quando l’atto adottato è meramente confermativo di un precedente provvedimento, senza nuova istruttoria o nuova ponderazione degli interessi.

• art. 43 d.lgs. 28/2011

  La disposizione aveva costituito la base dell’esclusione decennale dagli incentivi, ma il diniego risultava comunque sorretto dal distinto e autonomo accertamento del mancato completamento dell’impianto.

• d.m. 6 agosto 2010

  L’accesso alle tariffe incentivanti presuppone il possesso delle condizioni normativamente previste, tra cui il completamento dell’installazione dell’impianto.

• art. 1, Protocollo addizionale n. 1 CEDU

  La tutela del diritto di proprietà e dei beni non copre vantaggi patrimoniali non conseguiti legittimamente o privi di un affidamento qualificato e di buona fede.

• art. 10 CEDU

• art. 6 CEDU

• artt. 3, 25, 41, 117, comma 3, e 136 Cost.

Massime di principio

• Un atto amministrativo successivo è meramente confermativo quando si limita a richiamare normativa, fatti e precedenti provvedimenti già esaminati, senza svolgere una nuova istruttoria né una nuova ponderazione degli interessi; in tal caso non costituisce un autonomo esercizio del potere e non richiede un nuovo contraddittorio procedimentale.
• Gli effetti retroattivi delle pronunce di incostituzionalità non possono travolgere i rapporti esauriti, tra i quali rientrano quelli definiti da un giudicato amministrativo formatosi sull’atto e sul rapporto controverso.
• Quando l’accesso a incentivi pubblici è subordinato a presupposti oggettivi predeterminati, l’accertata mancanza di uno di tali presupposti rende vincolato il diniego, anche se una diversa ragione ostativa posta originariamente a fondamento dell’esclusione sia stata successivamente dichiarata incostituzionale.
• La disparità di trattamento quale figura sintomatica dell’illegittimità amministrativa è configurabile soltanto in presenza di situazioni di fatto identiche o totalmente sovrapponibili; la comparazione deve essere dimostrata con particolare rigore.
• Non è tutelabile come legittimo affidamento la pretesa a conseguire incentivi pubblici quando l’interessato conosceva il mancato possesso dei presupposti oggettivi richiesti per il beneficio; la tutela convenzionale della proprietà non si estende a vantaggi patrimoniali indebitamente conseguiti.
• Il potere di verifica e decadenza del gestore di un regime pubblico di sostegno, volto a controllare anche dopo l’ammissione la permanenza dei requisiti, non contrasta di per sé con il legittimo affidamento degli operatori, purché sia esercitato per assicurare il corretto funzionamento del regime incentivante.

Come è indicizzato