Sentenza n. 838/2026 - Roma, Sezione 3Q

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il provvedimento con cui il Ministero della Salute ha subordinato il riconoscimento della qualifica professionale spagnola di igienista dentale a una misura compensativa, consistente alternativamente in una prova attitudinale sulle discipline indicate per complessivi 94 crediti oppure in un tirocinio di adattamento di 18 mesi con formazione complementare. Ha dedotto la violazione dell'art. 14 della direttiva 2005/36/CE, dell'art. 22 del d.lgs. n. 206/2007, dei principi europei di libera circolazione delle professioni, concorrenza, iniziativa economica e proporzionalità, nonché degli artt. 3 e 97 Cost. e dell'art. 3 l. n. 241/1990. Ha inoltre denunciato eccesso di potere per irragionevolezza, arbitrarietà, difetto di motivazione, difetto di istruttoria e travisamento dei fatti. Secondo la ricorrente, il percorso formativo spagnolo sarebbe sostanzialmente sovrapponibile a quello italiano e l'amministrazione non avrebbe esaminato adeguatamente gli studi svolti; la misura compensativa avrebbe quindi comportato una sproporzionata ripetizione di un corso già completato, anziché una mera integrazione. È stata altresì formulata domanda di accertamento dell'interesse alla riduzione o all'annullamento della misura compensativa e domanda risarcitoria, in forma specifica e subordinatamente per equivalente.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso e ha condannato la ricorrente al pagamento di 1.500 euro, oltre oneri e accessori, per spese di lite. Il Collegio ha richiamato propri precedenti relativi a fattispecie analoghe, ritenendo che non sussistessero ragioni per discostarsene. Ha rilevato che il provvedimento ministeriale, fondato sul parere della Conferenza di servizi dell'8 maggio 2024, aveva svolto un'istruttoria approfondita e aveva motivato le differenze sostanziali tra i percorsi formativi. In particolare, la formazione spagnola era non universitaria e riconducibile al livello di cui all'art. 11, lett. c), della direttiva 2005/36/CE, mentre quella italiana era universitaria e riconducibile all'art. 11, lett. d); inoltre, il percorso spagnolo aveva durata biennale e 2.000 ore complessive, mentre quello italiano prevedeva tre anni e 4.500 ore. La Conferenza aveva anche individuato carenze contenutistiche in discipline caratterizzanti e professionalizzanti, tra cui tecniche mediche applicate all'igiene dentale, discipline odontostomatologiche, scienze cliniche interdisciplinari e medicina legale, ritenute necessarie per le competenze professionali richieste dall'ordinamento italiano. Da tali difformità il giudice ha desunto la legittimità della misura compensativa e l'assenza di sproporzione nella durata di 18 mesi del tirocinio, considerata anche la possibilità di optare per la prova attitudinale. Il TAR ha inoltre richiamato la sentenza della Corte di giustizia dell'Unione europea del 20 novembre 2025, cause riunite C-340/24 e C-442/24, secondo cui gli artt. 45 e 49 TFUE non impongono allo Stato ospitante di considerare un titolo di formazione ottenuto in altro Stato membro che non sia legalmente riconosciuto da tale Stato e sia privo di carattere ufficiale; ha ritenuto tale principio pertinente all'interpretazione dell'art. 13 della direttiva 2005/36/CE. Le domande di accertamento e risarcimento sono rimaste prive di fondamento in conseguenza del rigetto della domanda demolitoria.

Norme richiamate

• art. 14 direttiva 2005/36/CE

  Consente di subordinare il riconoscimento della qualifica professionale a misure compensative quando emergano differenze sostanziali tra la formazione acquisita nello Stato d'origine e quella richiesta nello Stato ospitante.

• art. 22, comma 8-bis, d.lgs. n. 206/2007

  È stato richiamato quale base normativa della decisione di imporre, in presenza di difformità formative sostanziali, un tirocinio di adattamento o una prova attitudinale.

• art. 13 direttiva 2005/36/CE

  La sua interpretazione, alla luce della sentenza della Corte di giustizia UE del 20 novembre 2025, esclude un obbligo dello Stato ospitante di considerare titoli non legalmente riconosciuti e privi di carattere ufficiale nello Stato d'origine.

• artt. 45 e 49 TFUE

  La libertà di circolazione e la libertà di stabilimento non impongono il riconoscimento di un titolo di formazione privo di riconoscimento legale e di carattere ufficiale nello Stato membro d'origine.

• art. 3 l. n. 241/1990

  Il provvedimento è stato ritenuto adeguatamente motivato mediante il richiamo all'istruttoria e alle valutazioni della Conferenza di servizi sulle differenze tra i percorsi formativi.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria, anche in forma specifica, non può essere accolta quando l'atto impugnato risulta legittimo.

Massime di principio

• Nel procedimento di riconoscimento di una qualifica professionale conseguita in altro Stato membro, l'amministrazione dello Stato ospitante può imporre una misura compensativa quando accerti, con istruttoria adeguata e motivazione puntuale, differenze sostanziali tra il percorso formativo estero e quello richiesto dall'ordinamento nazionale.
• La valutazione delle differenze formative deve considerare non solo la denominazione del titolo, ma anche il livello della qualifica, la natura universitaria o non universitaria del percorso, la durata, il monte ore, la formazione teorico-pratica e i contenuti delle discipline caratterizzanti e professionalizzanti.
• La misura compensativa non è sproporzionata per il solo fatto che comporti un ulteriore periodo formativo o una prova su discipline già in parte affrontate, quando l'istruttoria evidenzi carenze sostanziali rispetto alle competenze richieste nello Stato ospitante e sia offerta un'alternativa tra prova attitudinale e tirocinio di adattamento.
• Gli artt. 45 e 49 TFUE e l'art. 13 della direttiva 2005/36/CE non impongono allo Stato membro ospitante di riconoscere, ai fini dell'accesso professionale, un titolo di formazione che non sia legalmente riconosciuto e non abbia carattere ufficiale nello Stato membro d'origine.

Come è indicizzato