Sentenza n. 3773/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia riguarda il provvedimento con cui il GSE, dopo avere accertato la non veridicità delle dichiarazioni rese dal beneficiario Provide s.r.l. circa la proprietà o disponibilità dell’area su cui insisteva l’impianto fotovoltaico, ha dichiarato la decadenza dalla tariffa incentivante e disposto la restituzione delle somme già erogate, intimandola anche alla banca cessionaria dei crediti. La banca ha dedotto, in appello, l’erronea qualificazione dell’atto come decadenza anziché come autotutela, sostenendo l’assenza dei presupposti dell’art. 21-nonies l. 241/1990, la violazione del legittimo affidamento maturato in conseguenza dell’accettazione della cessione da parte del GSE e il difetto di motivazione. Ha inoltre contestato l’applicazione ratione temporis del d.m. 31 gennaio 2014, prospettando la violazione del principio di irretroattività e dell’art. 25 Cost., nonché la natura sostanzialmente sanzionatoria della decadenza. In via subordinata ha dedotto l’illegittimità dei decreti ministeriali per mancata graduazione delle conseguenze delle violazioni e per difetto di delega, oltre alla non estensibilità degli effetti del provvedimento alla banca, ritenuta terza incolpevole. Ha infine chiesto la condanna del GSE al pagamento degli incentivi non corrisposti. Ha chiesto anche il rinvio della causa in attesa della definizione di un distinto giudizio sul diniego di riesame presentato ai sensi dell’art. 56 d.l. 76/2020.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’istanza di rinvio, ritenendo autonomi il giudizio sulla decadenza e quello relativo al successivo diniego di riesame ex art. 56, comma 8, d.l. 76/2020. Il riesame previsto dalla disciplina sopravvenuta non costituisce una rinnovazione dell’originario procedimento, ma riguarda la verifica di nuovi e diversi presupposti per una differente regolazione del rapporto; l’eventuale accoglimento della relativa domanda costituirebbe una sopravvenienza da considerare in sede esecutiva, senza determinare contrasto tra giudicati. Nel merito, il Collegio ha confermato la sentenza di primo grado. Il provvedimento del GSE è una decadenza accertativa e non un annullamento d’ufficio, poiché si fonda sulla falsità delle dichiarazioni rese per ottenere il beneficio e sulla mancanza ab origine di un requisito essenziale. Pertanto non trovano applicazione i presupposti dell’art. 21-nonies l. 241/1990, né può essere invocato un affidamento legittimo sulla conservazione del beneficio da parte del beneficiario o del cessionario. L’art. 56, comma 7, d.l. 76/2020, che ha subordinato la decadenza ai presupposti dell’art. 21-nonies, opera solo per provvedimenti adottati nell’ambito di procedimenti avviati dopo il 17 luglio 2020; non si applica quindi al procedimento definito nel 2015. La decadenza non ha natura sanzionatoria, ma ripristinatoria: accerta che il diritto all’incentivo non si è mai validamente costituito per la mancanza di un elemento essenziale. Di conseguenza non vi è applicazione retroattiva del d.m. 31 gennaio 2014 né rilevano le garanzie proprie delle sanzioni sostanzialmente penali. L’obbligo di restituzione delle somme già percepite grava anche sul cessionario, in quanto il venir meno della causa dei pagamenti integra un indebito oggettivo ex art. 2033 c.c.; l’estraneità e l’incolpevolezza della banca non escludono tale obbligo, che non ha natura sanzionatoria. È stata quindi respinta anche la domanda di pagamento degli incentivi non corrisposti. L’appellante è stata condannata alle spese del grado in favore del GSE, liquidate in euro 4.000, oltre oneri e accessori.

Norme richiamate

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Attribuisce al GSE i poteri di controllo e verifica sugli incentivi; nella disciplina applicabile ratione temporis, l’accertata mancanza di un requisito essenziale giustifica la decadenza dal beneficio.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020, convertito in l. 120/2020

  Il comma 7 ha subordinato il potere di disporre la decadenza ai presupposti dell’art. 21-nonies l. 241/1990, ma la novella si applica ai procedimenti avviati dopo il 17 luglio 2020. Il comma 8 disciplina un riesame peculiare, volto alla verifica di nuovi e diversi presupposti sopravvenuti, autonomo rispetto al procedimento originario.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Disciplina i presupposti dell’annullamento d’ufficio, che non sono applicabili a una decadenza accertativa fondata sulla falsità delle dichiarazioni e sulla mancanza ab origine dei requisiti del beneficio, nel caso anteriore alla novella del 2020.

• d.m. Ministero dello sviluppo economico 5 maggio 2011

  Disciplina la tariffa incentivante per l’impianto fotovoltaico; la dichiarazione relativa alla proprietà o disponibilità dell’area costituiva requisito per l’accesso al beneficio.

• d.m. Ministero dello sviluppo economico 31 gennaio 2014, Allegato 1

  Individua le violazioni rilevanti ai fini della decadenza; la sua applicazione al caso non è stata ritenuta retroattiva perché la decadenza accerta la preesistente mancanza di un requisito essenziale e ha natura ripristinatoria, non sanzionatoria.

• art. 2033 c.c.

  Fondamento dell’obbligo di restituzione dell’indebito oggettivo: venuta meno la causa dei pagamenti per effetto della decadenza, il GSE può chiederne la restituzione anche al cessionario del credito.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Richiamato nella vicenda processuale precedente per la violazione del contraddittorio sulla questione della legittimazione attiva; non costituisce il fondamento della decisione finale sull’appello.

• art. 295 c.p.c.

  Il rischio di contrasto tra giudicati non impone la sospensione o il rinvio quando il giudizio sul diniego di riesame è autonomo rispetto a quello sulla decadenza e l’eventuale esito favorevole del primo costituisce una sopravvenienza da valutare in sede esecutiva.

Massime di principio

• La decadenza da un incentivo pubblico, fondata sulla falsità delle dichiarazioni rese per l’accesso o sulla mancanza ab origine di un requisito essenziale, è un provvedimento accertativo e vincolato, distinto dall’annullamento d’ufficio; pertanto non richiede la sussistenza dei presupposti dell’art. 21-nonies l. 241/1990 quando la disciplina temporale applicabile non li preveda.
• La decadenza per mancanza originaria dei requisiti del beneficio ha natura ripristinatoria e non sanzionatoria: essa accerta che il diritto all’incentivo non si è mai validamente costituito e non estingue un diritto già acquisito al patrimonio del beneficiario.
• Il cessionario dei crediti derivanti da incentivi pubblici è tenuto a restituire al gestore le somme già percepite quando il beneficio sia dichiarato decaduto, poiché il venir meno della causa dei pagamenti integra un indebito oggettivo ex art. 2033 c.c.; l’estraneità e l’incolpevolezza del cessionario non escludono l’obbligo restitutorio, che non ha natura sanzionatoria.
• La novella che subordina la decadenza dagli incentivi ai presupposti dell’annullamento d’ufficio si applica ai provvedimenti adottati nell’ambito di procedimenti avviati dopo la sua entrata in vigore e non ai procedimenti anteriori.
• Il riesame previsto dall’art. 56, comma 8, d.l. 76/2020 non costituisce una rinnovazione dell’originario procedimento né incide automaticamente sul provvedimento di decadenza; riguarda nuovi e diversi presupposti derivanti dallo ius superveniens. Il relativo giudizio è autonomo e non impone il rinvio del giudizio sulla decadenza.
• L’applicazione della disciplina che individua le violazioni rilevanti ai fini della decadenza non è retroattiva quando il provvedimento non introduce una sanzione per una condotta passata, ma accerta la mancanza originaria di un requisito essenziale per il riconoscimento dell’incentivo.

Come è indicizzato