Cassazione Civile, Sentenza n. 4599/2020 del 21/02/2020

Esito

La controversia

Il ricorrente, presidente del consiglio di amministrazione di una società di intermediazione mobiliare, aveva impugnato davanti alla Corte d’appello di Genova il provvedimento della Banca d’Italia dell’8 aprile 2014, notificato il 10 giugno 2014, che gli aveva irrogato una sanzione complessiva di 65.000 euro per carenze nell’organizzazione e nei controlli interni della società. La Corte d’appello, con decreto del 30 agosto 2016, aveva respinto l’opposizione e posto le spese a carico dell’opponente. Con nove motivi di ricorso per cassazione, il ricorrente ha contestato: la legittimità costituzionale delle disposizioni del D.Lgs. n. 72 del 2015 per asserito eccesso di delega e contrasto con parametri costituzionali ed europei; le garanzie di contraddittorio e di separazione tra funzioni istruttorie e decisorie nella fase amministrativa; la violazione del ne bis in idem per la pendenza di un distinto procedimento sanzionatorio Consob; la genericità degli addebiti, la mancata indicazione delle regole di condotta violate e l’insufficienza della prova degli elementi oggettivo e soggettivo, nonché l’errata ripartizione dell’onere probatorio; la tardività della contestazione, calcolando il termine di 180 giorni dalla conclusione della prima ispezione; la prescrizione quinquennale; infine, l’omesso esame di parte dei rilievi e l’asserita incongruità della sanzione rispetto alle condotte e alla sua posizione personale.

La decisione

La Cassazione ha rigettato integralmente il ricorso. Ha escluso l’eccesso di delega, poiché la pubblicità dell’udienza e l’applicazione della garanzia ai processi pendenti costituiscono sviluppi coerenti della delega e ampliano le garanzie processuali. Ha respinto le censure sul procedimento amministrativo: nel giudizio di opposizione il giudice ha cognizione piena sul rapporto sanzionatorio e le irregolarità della fase amministrativa rilevano solo se abbiano concretamente compresso il diritto di difesa; non sono necessarie, in quella fase, né la trasmissione delle conclusioni dell’ufficio sanzioni né l’audizione personale, e la distribuzione interna delle funzioni non determina di per sé violazione dell’imparzialità. Ha rigettato anche la doglianza sul ne bis in idem, rilevando la diversa natura e il diverso oggetto dei procedimenti Banca d’Italia e Consob, diretti a sanzionare distinti profili di condotta. I motivi terzo, quinto e settimo, concernenti specificità degli addebiti, prova e responsabilità individuale, sono stati dichiarati inammissibili perché diretti a ottenere una nuova valutazione dei fatti; la Corte ha inoltre rilevato che il decreto d’appello aveva esaminato dettagliatamente gli elementi significativi e che il ricorrente non aveva provato fatti impeditivi o esonerativi. La contestazione è stata ritenuta tempestiva: il termine di 180 giorni decorre da quando l’accertamento è compiuto o ragionevolmente effettuabile, tenuto conto della valutazione degli elementi oggettivi e soggettivi, e nel caso concreto le risultanze della seconda ispezione, più ampia e integrativa della prima, avevano consentito di apprezzare la gravità delle carenze. La prescrizione è stata esclusa perché l’illecito organizzativo aveva natura permanente e le violazioni si erano protratte nel quinquennio anteriore alla contestazione notificata il 15 luglio 2013. È stata infine respinta la censura sulla misura della sanzione: la gravità va valutata in relazione alla rilevanza delle condotte per gli interessi protetti, non contando il numero dei singoli addebiti, e la valutazione di merito era motivata e non sindacabile in Cassazione. Il ricorrente è stato condannato alle spese del giudizio di legittimità, liquidate in 7.200 euro, di cui 200 per esborsi, oltre spese generali al 15%, IVA e CPA, nonché al versamento dell’ulteriore contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso.

Norme richiamate

• art. 76 Cost.

  Alla luce dei suddetti principi, deve escludersi che la previsione della pubblicità dell’udienza di discussione delle opposizioni avverso le sanzioni amministrative previste dal T.U.F., contenuta nel D.Lgs. n. 72 del 2015, art. 5 e l’espressa estensione di tale garanzia anche ai processi in corso, contenuta nel successivo art. 6, comma 8 della predetta normativa, abbia violato il parametro costituzionale di cui all’art. 76 Cost., trattandosi di scelte del legislatore delegato coerenti con gli indirizzi generali della delega, compatibili con la ratio di questa e tali da comportare un ampliamento delle garanzie processuali offerte al destinatario della sanzione.

  La norma delegata non eccede la delega quando introduce garanzie processuali coerenti con gli indirizzi e la ratio della delega, anche se non espressamente previste in dettaglio dal legislatore delegante.

• art. 195 D.Lgs. n. 58/1998

  Ne consegue che la struttura del procedimento non contrasta con l’art. 24 Cost. e con i principi espressi dall’art. 195 T.U.F. e L. n. 262 del 2005, art. 24 dovendosi ritenere che le garanzie previste dalle norme appena richiamate siano soddisfatte dalla preventiva contestazione dell’addebito e dalla valutazione, prima dell’adozione della sanzione, delle eventuali controdeduzioni dell’interessato, non essendo necessarie nè la trasmissione a quest’ultimo delle conclusioni dell’ufficio sanzioni, nè la sua personale audizione.

  Nel procedimento sanzionatorio TUF, le garanzie di contraddittorio sono soddisfatte dalla contestazione preventiva e dalla valutazione delle controdeduzioni; non sono indispensabili la trasmissione delle conclusioni dell’ufficio sanzioni né l’audizione personale dell’interessato, ferma la successiva tutela giurisdizionale piena.

• art. 6 CEDU

  Ne consegue che le eventuali irregolarità relative allo svolgimento della fase amministrativa assumono rilievo soltanto qualora esse abbiano di fatto comportato una compressione del diritto di difesa e di contra-dicere dell’incolpato; quando tuttavia costui abbia potuto partecipare alla fase amministrativa e promuovere opposizione avverso il provvedimento sanzionatorio, esercitando appieno le sue prerogative difensive, la rilevanza del vizio in esame va esclusa, posto che la natura bifasica del procedimento lo rende ab origine conforme alle prescrizioni di cui all’art. 6 della Convenzione E.D.U., proprio in funzione della possibilità di impugnare il provvedimento amministrativo davanti ad un giudice indipendente e imparziale presso il quale è assicurato il pieno dispiegamento del contraddittorio tra le parti sull’intero rapporto interessato dal provvedimento sanzionatorio.

  La compatibilità con l’art. 6 CEDU va valutata considerando l’intero procedimento: i vizi della fase amministrativa rilevano se comprimono concretamente la difesa, mentre la successiva opposizione davanti a un giudice indipendente con cognizione piena può assicurare le garanzie del giusto processo.

• art. 2697 c.c.

  Peraltro, va anche considerato che nel procedimento di opposizione a sanzione amministrativa spetta all’opponente la prova positiva del fatto impeditivo o estintivo della pretesa sanzionatoria e che nel caso specifico il D.M. non ha provato, nè offerto di provare, i fatti che lo potrebbero esonerare dalla responsabilità, avendo proposto una linea difensiva che – come già detto – più che contestare i singoli fatti in sè stessi tende a sminuirne il significato lesivo, in tal modo confermandone implicitamente l’esistenza.

  Nell’opposizione a sanzione amministrativa, l’opponente deve provare i fatti impeditivi o estintivi della pretesa sanzionatoria e quelli idonei a esonerarlo dalla responsabilità.

• artt. 2381 e 2392 c.c.

  La Corte genovese esamina quindi la posizione del membro del Consiglio di Amministrazione, affermando che in base al combinato-disposto degli artt. 2392 e 2381 c.c. sussiste un dovere degli amministratori di una società di agire informati, che si articola innanzitutto nel potere-dovere di sollecitare informazioni e chiarimenti agli organi delegati.

  Gli amministratori hanno il dovere di agire informati, che comprende il potere-dovere di chiedere informazioni e chiarimenti agli organi delegati; nel contesto della decisione, tale obbligo sostiene la responsabilità per carenze nell’attivazione dei controlli organizzativi.

• L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 14

  In tema di sanzioni amministrative, il termine per la contestazione all’interessato, stabilito, a pena di decadenza, dalla L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 14 decorre, non già dal momento in cui il fatto è stato acquisito nella sua materialità, ma, dovendosi tener conto anche del tempo necessario per la valutazione della idoneità di tale fatto ad integrare gli estremi (oggettivi e soggettivi) di comportamenti sanzionati come illeciti amministrativi, da quando l’accertamento è stato compiuto o avrebbe potuto ragionevolmente essere effettuato dall’organo addetto alla vigilanza delle disposizioni che si assumono violate.

  Il termine per contestare l’illecito decorre dal momento in cui l’accertamento è compiuto o ragionevolmente effettuabile, considerando anche il tempo necessario a valutare se i fatti integrino gli elementi oggettivi e soggettivi dell’illecito.

• L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 28

  Da un lato va evidenziato che l’illecito di cui si discute, in quanto attinente all’organizzazione dei controlli interni alla S.I.M., ha natura permanente, con la conseguenza che il termine di prescrizione va calcolato non già dall’inizio della condotta contestata, ma dal suo termine o – al massimo – dal momento della contestazione.

  Per un illecito permanente relativo all’organizzazione dei controlli interni, il termine di prescrizione decorre dalla cessazione della condotta o, al più tardi, dalla contestazione, non dal suo inizio.

• D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1-quater

  Poichè il ricorso per cassazione è stato proposto successivamente al 30 gennaio 2013 ed è rigettato, va dichiarata la sussistenza, ai sensi del Testo Unico di cui al D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, inserito dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, dei presupposti per l’obbligo di versamento da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per la stessa impugnazione.

  In caso di rigetto del ricorso per cassazione proposto dopo l’entrata in vigore della disposizione, sussistono i presupposti per il versamento dell’ulteriore contributo unificato pari a quello dovuto per l’impugnazione.

Massime di principio

• Nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa, il giudice conosce pienamente del rapporto sanzionatorio e valuta le difese dell’interessato anche se non esaminate o non adeguatamente motivate dall’autorità; i vizi della fase amministrativa incidono sull’esito solo quando abbiano concretamente compresso il diritto di difesa.
• Il contraddittorio nel procedimento amministrativo sanzionatorio davanti a un’autorità indipendente non deve necessariamente riprodurre quello processuale tra parti paritarie: possono essere sufficienti la contestazione preventiva dell’addebito e la valutazione delle controdeduzioni, se è garantita un’opposizione successiva davanti a un giudice indipendente con cognizione piena.
• La contemporanea pendenza di procedimenti sanzionatori avviati da autorità diverse non integra di per sé violazione del ne bis in idem quando le procedure riguardano distinti profili di illiceità e perseguono interessi protetti diversi; la verifica va condotta considerando oggetto, natura delle sanzioni e coordinamento sostanziale e temporale delle procedure.
• Il termine per la contestazione dell’illecito amministrativo decorre da quando l’accertamento è completato o avrebbe potuto ragionevolmente esserlo, tenendo conto del tempo necessario a valutare la rilevanza oggettiva e soggettiva dei fatti; non decorre automaticamente dalla prima acquisizione materiale di un dato.
• Nell’opposizione a sanzione amministrativa, l’opponente deve fornire la prova dei fatti impeditivi o estintivi della pretesa e delle circostanze che possano escludere la propria responsabilità.
• L’illecito consistente nel mantenimento di carenze organizzative e nei controlli interni è permanente; la prescrizione decorre dalla cessazione della condotta e non dal suo avvio, quando la condotta si protragga nel tempo.
• Il dovere degli amministratori di agire informati include il potere-dovere di sollecitare informazioni agli organi delegati; la responsabilità per carenze organizzative può sussistere per l’omessa attivazione dei controlli preventivi, indipendentemente dalla prova che si sia concretizzato un danno alla clientela o un conflitto di interessi effettivo.
• La gravità della violazione e la congruità della sanzione non si valutano contando il numero degli addebiti, ma considerando la rilevanza delle condotte rispetto agli interessi protetti; l’apprezzamento dei fatti e delle prove resta riservato al giudice di merito, salvo i limiti del sindacato di legittimità.

Come è indicizzato