Cassazione Civile, Sentenza n. 4600/2020 del 21/02/2020

Esito

La controversia

La resistente, con provvedimento del 1° ottobre 2014 notificato l’8 ottobre 2014, aveva irrogato al ricorrente, nella sua qualità di ex presidente del consiglio di amministrazione, ex amministratore delegato e componente del comitato di gestione di una SIM, una sanzione complessiva di 15.000 euro per carenze dell’assetto procedurale e operativo, inadeguatezza delle misure di valutazione dell’adeguatezza e carenze nell’identificazione e gestione dei conflitti di interesse. La Corte d’appello di Genova, con decreto del 23 luglio 2016, aveva accolto l’opposizione solo quanto all’addebito sui conflitti di interesse e ridotto la sanzione a 12.500 euro, ponendo a carico dell’opponente due terzi delle spese del giudizio di merito. L’interessato ha proposto ricorso per cassazione con sette motivi: 1) illegittimità costituzionale delle disposizioni introdotte dal D.Lgs. n. 72 del 2015, per asserito eccesso rispetto alla delega, nella parte in cui hanno previsto la pubblicità dell’udienza e l’applicazione della disciplina ai giudizi pendenti; 2) tardività della contestazione, sostenendo che il termine avrebbe dovuto decorrere dal deposito, il 22 febbraio 2013, della relazione ispettiva della Banca d’Italia e non dalla sua trasmissione alla resistente il 2 maggio 2013; 3) violazione del contraddittorio e mancata separazione tra funzioni istruttorie e decisorie nella fase amministrativa, oltre a omessa pronuncia; 4) genericità della contestazione e lesione del diritto di difesa; 5) mancata individuazione e prova di condotte specifiche e dell’elemento soggettivo; 6) insussistenza degli addebiti relativi alle carenze organizzative e operative, all’adeguatezza e ai controlli, con contestazioni concernenti anche l’onere della prova e la motivazione; 7) difformità tra la lettera di contestazione e il provvedimento sanzionatorio quanto alla veste di componente del comitato di gestione, nonché violazione del contraddittorio. La decisione d’appello aveva inoltre ritenuto tempestiva la contestazione, escluso la violazione del ne bis in idem in ragione della diversità degli illeciti perseguiti nei distinti procedimenti di vigilanza e reputato sufficientemente specifiche e provate le contestazioni residue.

La decisione

La Cassazione ha rigettato il ricorso. Il primo motivo è stato respinto: la previsione dell’udienza pubblica e la sua estensione ai processi in corso sono state ritenute coerenti con la delega, anche perché ampliano le garanzie processuali del destinatario della sanzione. Il secondo motivo è stato respinto: il termine per la contestazione decorre da quando l’organo competente a vigilare riceve gli elementi e può valutarli, non dal deposito presso un diverso organo della relazione ispettiva; la resistente si era comunque attivata entro 180 giorni dalla ricezione della relazione il 2 maggio 2013. Il terzo motivo è stato respinto: nel giudizio di opposizione il giudice ha cognizione piena sul rapporto e le eventuali irregolarità della fase amministrativa rilevano se hanno concretamente compresso il diritto di difesa; nel caso, il ricorrente aveva potuto presentare memorie e svolgere pienamente le proprie difese in sede giurisdizionale. La Corte ha inoltre escluso che, in concreto, la struttura del procedimento o la contemporanea pendenza dei procedimenti di vigilanza comportassero la dedotta violazione delle garanzie convenzionali o del ne bis in idem, rilevando la diversità dei profili di illecito perseguiti. I motivi quarto, quinto e sesto sono stati dichiarati inammissibili perché diretti a ottenere una nuova valutazione dei fatti e delle prove, riservata al giudice di merito; la Corte ha osservato che il decreto impugnato aveva descritto analiticamente le carenze e che le doglianze non scalfivano la ratio relativa alla mancata prova dei fatti idonei a esonerare l’amministratore da responsabilità, considerato il ruolo apicale e la possibilità di rilevare e correggere le irregolarità. Il settimo motivo è stato dichiarato inammissibile nella parte sulla difformità tra contestazione e provvedimento, perché la questione non risultava proposta nel giudizio di merito; è stato respinto quanto alla dedotta violazione del contraddittorio, per le ragioni già esposte. La Corte ha condannato il ricorrente alle spese del giudizio di cassazione, liquidate in 3.200 euro, di cui 200 per esborsi, oltre spese generali, IVA e CPA, e ha dato atto dei presupposti per il versamento dell’ulteriore contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso.

Norme richiamate

• art. 76 Cost.

  Alla luce dei suddetti principi, deve escludersi che la previsione della pubblicità dell’udienza di discussione delle opposizioni avverso le sanzioni amministrative previste dal T.U.F., contenuta nel D.Lgs. n. 72 del 2015, art. 5 e l’espressa estensione di tale garanzia anche ai processi in corso, contenuta nel successivo art. 6, comma 8 della predetta normativa, abbia violato il parametro costituzionale di cui all’art. 76 Cost., trattandosi di scelte del legislatore delegato coerenti con gli indirizzi generali della delega, compatibili con la ratio di questa e tali da comportare un ampliamento delle garanzie processuali offerte al destinatario della sanzione.

  La disposizione delegata che estende ai giudizi pendenti la pubblicità dell’udienza non eccede la delega quando costituisce uno sviluppo coerente dei suoi indirizzi e amplia le garanzie processuali del destinatario della sanzione.

• L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 14

  In tema di sanzioni amministrative, il termine per la contestazione all’interessato, stabilito, a pena di decadenza, dalla L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 14 decorre, non già dal momento in cui il fatto è stato acquisito nella sua materialità, ma, dovendosi tener conto anche del tempo necessario per la valutazione della idoneità di tale fatto ad integrare gli estremi (oggettivi e soggettivi) di comportamenti sanzionati come illeciti amministrativi, da quando l’accertamento è stato compiuto o avrebbe potuto ragionevolmente essere effettuato dall’organo addetto alla vigilanza delle disposizioni che si assumono violate.

  Il termine di contestazione decorre da quando l’organo competente alla vigilanza ha compiuto, o avrebbe ragionevolmente potuto compiere, l’accertamento idoneo a qualificare i fatti sotto il profilo oggettivo e soggettivo, e non dalla mera acquisizione materiale dei fatti.

• D.Lgs. 24 febbraio 1998, n. 58, art. 195

  Dal richiamato principio deriva, da un lato, che l’esame di questa Corte non può estendersi sino a valutare l’effettivo svolgimento del procedimento amministrativo presupposto all’emanazione del provvedimento sanzionatorio impugnato, ove il vizio lamentato dal destinatario della sanzione non sia stato adeguatamente trasposto in uno specifico motivo di impugnazione.

  L’opposizione prevista dall’art. 195 TUF dà luogo a un giudizio pieno sul rapporto sanzionatorio; i vizi della fase amministrativa devono essere dedotti specificamente e assumono rilievo in quanto abbiano inciso sulle garanzie difensive.

• L. 28 dicembre 2005, n. 262, art. 24

  Ne consegue che la struttura del procedimento non contrasta con l’art. 24 Cost. e con i principi espressi dagli artt. 195 T.U.F. e della L. n. 262 del 2005, art. 24 dovendosi ritenere – in dissenso dall’interpretazione offerta dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 1596 del 2015 – che le garanzie previste dalle norme appena richiamate siano soddisfatte dalla preventiva contestazione dell’addebito e dalla valutazione, prima dell’adozione della sanzione, delle eventuali controdeduzioni dell’interessato, non essendo necessarie nè la trasmissione a quest’ultimo delle conclusioni dell’ufficio sanzioni, nè la sua personale audizione.

  Nel procedimento sanzionatorio della CONSOB, le garanzie di contraddittorio sono soddisfatte dalla preventiva contestazione e dalla valutazione delle controdeduzioni; non sono necessariamente richieste la trasmissione delle conclusioni dell’ufficio sanzioni né l’audizione personale, se resta assicurato il pieno sindacato giurisdizionale.

• art. 6, par. 1, CEDU

  Ne consegue che le eventuali irregolarità relative allo svolgimento della fase amministrativa assumono rilievo soltanto qualora esse abbiano di fatto comportato una compressione del diritto di difesa e di contra-dicere dell’incolpato; quando tuttavia costui abbia potuto partecipare alla fase amministrativa e promuovere opposizione avverso il provvedimento sanzionatorio, esercitando appieno le sue prerogative difensive, la rilevanza del vizio in esame va esclusa, posto che la natura bifasica del procedimento lo rende ab origine conforme alle prescrizioni di cui all’art. 6 della Convenzione E.D.U., proprio in funzione della possibilità di impugnare il provvedimento amministrativo davanti ad un giudice indipendente e imparziale presso il quale è assicurato il pieno dispiegamento del contraddittorio tra le parti sull’intero rapporto interessato dal provvedimento sanzionatorio.

  Il modello bifasico, composto da procedimento amministrativo e successivo giudizio davanti a un giudice indipendente con cognizione piena, è compatibile con le garanzie convenzionali quando non determini una concreta compressione del diritto di difesa.

• art. 2697 c.c.

  Peraltro, il decreto impugnato indica in modo dettagliato (cfr. pagg.19 e ss.) i motivi per cui la Corte ligure ha ritenuto dimostrata la sussistenza delle varie contestazioni mosse in concreto al D.M..

  Nel caso concreto la Cassazione ha ritenuto che il giudice di merito avesse motivatamente accertato le violazioni e che il ricorrente non avesse specificamente scalfito la ratio relativa alla mancata prova dei fatti che avrebbero potuto esonerarlo dalla responsabilità.

• D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, commi 1-bis e 1-quater

  Poichè il ricorso per cassazione è stato proposto successivamente al 30 gennaio 2013 ed è rigettato, va dichiarata la sussistenza, ai sensi del Testo Unico di cui al D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, inserito dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, dei presupposti per l’obbligo di versamento da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per la stessa impugnazione.

  In caso di rigetto del ricorso per cassazione, sussistono i presupposti per il versamento dell’ulteriore contributo unificato pari a quello dovuto per la stessa impugnazione.

Massime di principio

• Ai fini della decorrenza del termine per contestare una violazione amministrativa, rileva il momento in cui l’organo competente alla vigilanza dispone, o avrebbe ragionevolmente potuto disporre, degli elementi necessari per accertare la rilevanza oggettiva e soggettiva della condotta. Se la raccolta dei fatti è svolta da un organo diverso da quello titolare della vigilanza e del potere sanzionatorio, il termine non decorre dal deposito della relazione presso il primo, ma dalla sua conoscenza da parte dell’organo competente.
• Nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa il giudice conosce pienamente del rapporto sanzionatorio e può valutare le difese dell’interessato anche se non esaminate o non motivatamente respinte nella fase amministrativa. Le irregolarità procedimentali amministrative rilevano quando abbiano concretamente compresso il diritto di difesa; la possibilità di un’opposizione piena davanti a un giudice indipendente e imparziale può assicurare le garanzie del giusto processo.
• Nel procedimento sanzionatorio della CONSOB, il contraddittorio procedimentale è distinto da quello processuale: sono sufficienti la contestazione preventiva dell’addebito e la valutazione delle controdeduzioni prima della decisione, senza che siano sempre necessarie la comunicazione delle conclusioni dell’ufficio sanzioni o l’audizione personale dell’incolpato, quando sia garantito un successivo sindacato giurisdizionale pieno.
• La contemporanea attivazione di procedimenti sanzionatori da parte di autorità diverse sulla base dei medesimi fatti ispettivi non determina di per sé violazione del ne bis in idem quando i procedimenti riguardano profili di illecito distinti e perseguono funzioni di vigilanza diverse; la decisione valorizza inoltre, nel caso esaminato, la comune base istruttoria e la coerenza temporale delle procedure.
• In cassazione non è consentito ottenere una nuova valutazione delle risultanze probatorie o del convincimento del giudice di merito. La scelta delle prove ritenute idonee a fondare la decisione è riservata al giudice di merito, purché siano indicate le ragioni del convincimento; le censure devono confrontarsi specificamente con le rationes decidendi, compresa l’eventuale mancata prova dei fatti impeditivi o esonerativi.

Come è indicizzato