Sentenza n. 591/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L’interessato ha impugnato l’ordinanza comunale che, a rettifica di una precedente ordinanza, aveva ingiunto la demolizione di pavimentazioni, pilastri, muri di contenimento, rampe e ulteriori opere realizzate in area sottoposta a vincoli paesaggistici, ritenendo inefficace la SCIA per le dimissioni del direttore dei lavori e per il mancato inizio dei lavori entro un anno. In primo grado e in appello sono stati dedotti: la natura sostitutiva e peggiorativa della nuova ordinanza, adottata senza comunicazione di avvio del procedimento e senza contraddittorio; l’erronea qualificazione dell’atto come mera rettifica o progressione sanzionatoria; la mancata concessione di un termine congruo per la demolizione spontanea; l’assentibilità delle opere mediante SCIA e l’assenza di una significativa alterazione dello stato dei luoghi; l’omessa valutazione della sanabilità urbanistica e della compatibilità paesaggistica; il difetto di motivazione e di valutazione dell’interesse pubblico. In appello sono state inoltre formulate deduzioni nuove sulla mancata comunicazione di avvio del procedimento volto alla declaratoria di inefficacia della SCIA e sui limiti temporali dei poteri di controllo e autotutela previsti dall’art. 19 della l. 241/1990.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha dichiarato inammissibili per violazione del divieto di nova le deduzioni formulate per la prima volta in appello sulla mancata comunicazione di avvio del procedimento relativo alla declaratoria di inefficacia della SCIA. Nel merito, ha ritenuto che l’ordinanza non costituisse revoca o annullamento d’ufficio della precedente ingiunzione, ma una progressione sanzionatoria conseguente alla successiva constatazione dell’inefficacia della SCIA: dalla precedente prescrizione di ricondurre alcune opere ai grafici progettuali si era passati alla demolizione integrale, poiché tutte le opere risultavano prive di titolo abilitativo. La conoscenza dell’inefficacia della SCIA risultava comunque ragionevolmente acquisita dall’interessato, anche perché il mancato inizio dei lavori entro il termine annuale era stato segnalato dal direttore dei lavori. La diffida del terzo aveva soltanto sollecitato l’esercizio dei poteri comunali di vigilanza, che possono essere attivati d’ufficio anche se sollecitati da denunce private. Le opere sono state qualificate come nuove costruzioni, in quanto pavimentazione, pilastri e muri di contenimento trasformavano durevolmente l’area. L’ordine di demolizione è stato ritenuto atto vincolato, fondato sulla sola abusività delle opere, non necessitante di una specifica comparazione tra interesse pubblico e interesse privato né, in ragione della sua natura vincolata, di comunicazione di avvio del procedimento. La presenza di vincoli paesaggistici imponeva inoltre la previa autorizzazione paesaggistica per ogni intervento idoneo ad alterare lo stato dei luoghi; la sua mancanza legittimava l’esercizio dei poteri repressivi anche in presenza di una SCIA. La domanda successiva di accertamento di conformità urbanistica e compatibilità paesaggistica, presentata nel 2022, è stata ritenuta irrilevante ai fini della legittimità dell’ordinanza, trattandosi di circostanza sopravvenuta. Nulla sulle spese per la mancata costituzione del Comune.

Norme richiamate

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  L’assenza delle parti all’udienza, conseguente all’istanza di passaggio in decisione, comporta rinuncia implicita al contraddittorio e esclude l’obbligo di avviso sulla questione rilevata d’ufficio.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato quale disposizione processuale applicabile alla trattazione della causa.

• art. 19 l. 241/1990

  Richiamato dall’appellante in relazione ai poteri di controllo e autotutela sulla SCIA, ma non oggetto di accoglimento; il giudice ha ritenuto assorbente la natura vincolata dei poteri repressivi edilizi.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Richiamato dall’appellante per sostenere che l’intervento sull’efficacia della SCIA avrebbe dovuto rispettare i presupposti dell’annullamento d’ufficio; il giudice ha escluso che l’ordinanza impugnata fosse un atto di autotutela.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  Costituisce la base del potere repressivo esercitato dal Comune; l’ordine di demolizione è vincolato alla verifica dell’abusività delle opere.

• art. 32 d.P.R. 380/2001

  Richiamato quale ulteriore fondamento dei poteri repressivi edilizi in presenza di interventi realizzati in area vincolata senza autorizzazione paesaggistica.

• art. 37 d.P.R. 380/2001

  Richiamato nei motivi d’appello in relazione alla qualificazione delle opere e ai limiti dell’azione repressiva, senza costituire la disposizione decisiva della pronuncia.

• art. 3 l. 241/1990

  Richiamato in relazione alla censura di difetto di motivazione; il giudice ha ritenuto sufficiente la motivazione fondata sull’abusività delle opere e sulla natura vincolata del potere.

• art. 167 d.lgs. 42/2004

  La mancanza dell’autorizzazione paesaggistica, in presenza di interventi idonei ad alterare lo stato dei luoghi, giustifica l’esercizio dei poteri repressivi; la domanda successiva di compatibilità paesaggistica non incide sulla legittimità dell’ordinanza.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  Richiamato nell’ordinanza comunale quale fonte dell’obbligo di previa autorizzazione paesaggistica.

• art. 181 d.lgs. 42/2004

  Richiamato dall’appellante in relazione alla possibilità di presentare domanda di accertamento della compatibilità paesaggistica, senza effetti sulla legittimità dell’ordinanza già adottata.

Massime di principio

• L’ordine di demolizione di opere edilizie abusive è un atto vincolato, fondato sull’accertamento dell’abusività, sicché non richiede una specifica motivazione sull’interesse pubblico concreto alla demolizione né una comparazione con l’interesse privato, essendo tale ponderazione compiuta a monte dal legislatore.
• La comunicazione di avvio del procedimento non è necessaria per l’adozione dell’ordine di demolizione quando il potere repressivo edilizio è esercitato in presenza di opere abusivamente realizzate e non residuano margini di discrezionalità amministrativa.
• Un’ordinanza successiva che amplia la demolizione a tutte le opere, perché la SCIA è stata ritenuta inefficace e le opere risultano così prive di titolo, non integra necessariamente revoca o annullamento d’ufficio della precedente ordinanza, potendo costituire una progressione dell’esercizio del potere sanzionatorio.
• In area sottoposta a vincolo paesaggistico, ogni intervento idoneo ad alterare il preesistente stato dei luoghi deve essere preceduto dall’autorizzazione paesaggistica; la sua mancanza legittima l’esercizio dei poteri repressivi anche quando l’intervento sia stato oggetto di SCIA.
• La presentazione, successiva all’adozione dell’ordine di demolizione, di un’istanza di accertamento di conformità urbanistica o di compatibilità paesaggistica costituisce circostanza sopravvenuta e non incide, di per sé, sulla legittimità dell’ordinanza valutata con riferimento alla situazione esistente al momento della sua adozione.
• Nel giudizio d’appello sono inammissibili le deduzioni nuove non proposte in primo grado; ciò vale anche per specifici profili di violazione delle garanzie partecipative relativi a un segmento procedimentale distinto da quello originariamente censurato.

Come è indicizzato