Sentenza del 28/02/2018 n. 130 - Corte di Giustizia UE

Esito

La controversia

L'amministrazione fiscale ungherese aveva inflitto a X Ltd un'ammenda di 3.500.000 HUF per avere organizzato online scommesse e giochi d'azzardo in Ungheria senza la concessione e l'autorizzazione richieste dalla normativa nazionale. X Ltd ha contestato la sanzione sostenendo che il sistema ungherese, che combinava monopolio statale, concessioni e autorizzazioni, violava l'articolo 56 TFUE sulla libera prestazione dei servizi, in quanto discriminava o rendeva eccessivamente difficile l'accesso degli operatori stabiliti in altri Stati membri. In particolare, l'accesso ai giochi online era riservato ai titolari di una concessione per un casinò fisico situato in Ungheria, mentre le procedure di concessione risultavano non trasparenti e, in concreto, non accessibili agli operatori stranieri.

La decisione

La Corte di giustizia ha dichiarato che un sistema dualistico, con monopolio statale per alcuni giochi e concessioni per altri, non è di per sé contrario al diritto dell'Unione, purché persegua in modo coerente e sistematico obiettivi legittimi come la tutela dei consumatori, la prevenzione della ludopatia e la lotta alle frodi. Tuttavia, è contraria all'articolo 56 TFUE la norma che riserva l'autorizzazione per i giochi online ai soli operatori titolari di una concessione per un casinò situato nel territorio nazionale, quando tale requisito non è indispensabile e sono disponibili misure meno restrittive. È inoltre incompatibile con il diritto dell'Unione un sistema di concessioni discriminatorio, non trasparente o concretamente idoneo a impedire o rendere più difficile la candidatura di operatori stabiliti in altri Stati membri. Lo Stato deve fornire gli elementi necessari a dimostrare la legittimità e la proporzionalità della restrizione; non è però indispensabile una specifica analisi d'impatto preventiva. Poiché una normativa nazionale incompatibile con l'articolo 56 TFUE non può essere fatta rispettare mediante sanzioni, la sanzione inflitta a X Ltd non può essere applicata qualora il giudice nazionale accerti l'incompatibilità del regime ungherese.

Norme richiamate

• Articolo 56 TFUE

  Libera prestazione dei servizi

  Vieta restrizioni discriminatorie o sproporzionate alla prestazione transfrontaliera di servizi. I regimi nazionali di concessione e autorizzazione dei giochi d'azzardo sono ammissibili solo se fondati su criteri oggettivi, trasparenti, non discriminatori e proporzionati.

• Articolo 52 TFUE

  Ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanità pubblica

  Può giustificare restrizioni alla libera prestazione dei servizi, ma solo quando la misura sia idonea, necessaria e proporzionata agli obiettivi invocati.

• Articolo 4, paragrafo 3, TUE

  Principio di leale cooperazione

  Impone agli Stati membri di garantire l'effettività del diritto dell'Unione, senza però imporre ai giudici nazionali una verifica d'ufficio della proporzionalità in sostituzione delle autorità pubbliche.

• Articoli 47 e 48 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  Diritto a un ricorso effettivo, a un equo processo e diritti della difesa

  Richiedono un controllo giurisdizionale effettivo e garantiscono i diritti della difesa. Lo Stato deve dimostrare gli obiettivi e la proporzionalità della restrizione, mentre il giudice può trarre conseguenze dalla mancata produzione di tali prove.

• Legge ungherese n. XXXIV del 1991 sull'organizzazione dei giochi d'azzardo

  L'esercizio dell'attività di organizzazione di giochi d'azzardo presuppone l'autorizzazione delle autorità fiscali nazionali.

  Subordinava l'organizzazione dei giochi d'azzardo al possesso di concessione e autorizzazione e riservava i giochi online ai titolari di una concessione per un casinò fisico in Ungheria.

• Legge ungherese n. XVI del 1991 sulle concessioni

  Il Ministro può concludere un contratto di concessione senza emettere un pubblico bando con un operatore di giochi d'azzardo di comprovata affidabilità.

  La possibilità di attribuire concessioni senza gara, unita ai requisiti applicati agli operatori di comprovata affidabilità, è stata valutata come potenzialmente discriminatoria e non trasparente nei confronti degli operatori di altri Stati membri.

Massime di principio

• Uno Stato membro può mantenere un monopolio pubblico per alcuni giochi e un sistema di concessioni per altri, ma deve dimostrare che l'intero sistema persegue in modo coerente e sistematico finalità di interesse generale, come la tutela dei consumatori e la prevenzione della dipendenza.
• Un requisito nazionale che collega l'accesso a un servizio online al possesso di una struttura fisica nel territorio dello Stato è sospetto di discriminazione e deve essere giustificato come indispensabile; se esistono controlli meno restrittivi, il requisito è incompatibile con la libera prestazione dei servizi.
• Le procedure di concessione devono essere basate su criteri oggettivi, trasparenti, predeterminati e accessibili anche agli operatori stabiliti in altri Stati membri. Una procedura formalmente aperta ma concretamente impraticabile può violare il diritto dell'Unione.
• Quando una restrizione a una libertà fondamentale è contestata, l'autorità pubblica deve fornire prove concrete degli obiettivi perseguiti e della proporzionalità della misura. La semplice invocazione della tutela dell'ordine pubblico o dei consumatori non è sufficiente.
• L'assenza di uno studio d'impatto preventivo non rende automaticamente illegittima la normativa: il giudice deve valutare complessivamente tutte le circostanze e le prove disponibili.
• Se il regime autorizzatorio nazionale è incompatibile con il diritto dell'Unione, non può essere utilizzato come base per sanzionare l'operatore che lo abbia violato; la sanzione deve quindi essere annullata o disapplicata nella misura in cui dipenda da quel regime.