Cassazione Civile, Sentenza n. 26801/2023 del 19/09/2023

Esito

La controversia

Il contenzioso originario riguardava il CIE di Bari Palese: gli attori popolari (Paccione e Carlucci) agirono ex art. 9 d.lgs. 267/2000 chiedendo, tra l'altro, l'accertamento della natura restrittiva/detentiva del Centro, la chiusura o l'esecuzione di opere migliorative e il risarcimento per la lesione dei diritti fondamentali degli stranieri nonché per il danno subito dagli enti locali (Comune e Provincia) in termini di immagine/identità. In appello la Corte di appello di Bari confermò la responsabilità statale e riconobbe, in favore del Comune di Bari, un danno da lesione dell'identità cittadina liquidato in €20.000. Il Ministero dell'Interno ha impugnato in Cassazione denunciando, tra l'altro, violazione del principio del tantum devolutum (eccesso di decisione rispetto all'appello) e, soprattutto, che la Corte distrettuale aveva riconosciuto un danno all'identità cittadina senza adeguata motivazione e senza la prova del nesso causale tra la condotta e l'effettivo pregiudizio ricaduto sulla collettività. Paccione ha impugnato per omissioni di pronuncia e vizi istruttori relativi all'interesse ad agire e alla cessazione della materia del contendere.

La decisione

La Corte di Cassazione ha riunito i ricorsi e, accogliendo parzialmente il secondo motivo del Ministero, ha cassato in parte la sentenza della Corte di Appello limitatamente al riconoscimento del danno all'identità cittadina, ritenendo che la Corte territoriale si era fermata alla mera coincidenza tra valori statutari del Comune e la lesione constatata, senza spiegare compiutamente come quella lesione abbia inciso concretamente sulla comunità nel suo complesso (mancata prova del nesso condotta-evento-conseguenza). Gli altri motivi del Ministero sono stati respinti; i motivi del Paccione sono stati invece rigettati nel loro complesso (anche perché mancava interesse attuale su alcune richieste dopo la chiusura del CIE e perché molte ragioni erano già esaurientemente valutate in fatto). La sentenza è quindi cassata in parte e la causa è rinviata alla Corte d'appello di Bari, in diversa composizione, per nuovo esame; è inoltre prevista la regolazione delle spese e la possibile integrazione del contributo unificato a carico del Paccione.

Norme richiamate

• art. 9 d.lgs. n. 267/2000 (azione popolare comunale)

  Consente all'elettore di esperire azioni in sostituzione del Comune in caso di inerzia: la Corte ha ritenuto legittima l'azione popolare impugnata ma ha ricordato i limiti sostanziali dell'azione (non utile per impugnare atti del Comune stesso se esso non è inerme).

• art. 2043 c.c. (illecito extracontrattuale)

  Base della responsabilità civile per fatto colposo o commissivo/omissivo; la Corte ha richiamato la necessità di provare il nesso causale tra condotta ed evento dannoso anche per danni non patrimoniali degli enti.

• art. 2059 c.c. (risarcimento del danno non patrimoniale)

  Applicato al caso di enti collettivi: è ammesso il risarcimento del danno non patrimoniale anche per persone giuridiche/enti, ma richiede prova del danno e del nesso causale; la Corte ha sottolineato che la semplice coincidenza con i valori statutari non basta.

• art. 2697 c.c. (onere della prova)

  La parte che allega il fatto deve provare in che modo la violazione abbia inciso sulla comunità: la Corte ha rimarcato la necessità di una prova rigorosa delle conseguenze dannose per l'ente.

• artt. 99 e 112 c.p.c. (tantum devolutum quantum appellatum / limiti dell'appello)

  Richiamati nel motivo del Ministero che denunciava un'estensione della decisione oltre il perimetro dell'appello; la Corte ha però respinto quel motivo, ritenendo che la valutazione della Corte d'appello rientrasse nel devoluto.

• art. 100 c.p.c.; art. 81 c.p.c. (interesse ad agire e principio che non si può far valere un diritto altrui)

  La Corte ha ricordato i limiti dell'interesse ad agire in appello e la speciale natura dell'azione popolare come forma di sostituzione dell'ente (deroga temporanea al divieto di agire in nome proprio).

• art. 114 Cost.

  Rilevante per affermare che lo Statuto comunale esprime valori che possono essere considerati nella valutazione dell'identità dell'ente; tuttavia non basta la mera enunciazione statutaria per provare il danno.

• art. 2 Cost.

  Richiamato in tema di collegamento tra norme civili di responsabilità e valori costituzionali, in particolare per la protezione di diritti della personalità anche collettivi.

• art. 1223 e art. 2056 c.c. (criterio causale e liquidazione del danno)

  Usati per sottolineare che anche il danno non patrimoniale richiede il nesso causale e una valutazione non arbitraria nella quantificazione.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002 (contributo unificato)

  Richiamato per disporre l'eventuale integrazione del contributo unificato dovuto dal ricorrente Paccione in relazione al procedimento di legittimità.

Massime di principio

• L'azione popolare (art. 9 d.lgs. 267/2000) è ammissibile per far valere diritti spettanti all'ente, ma non autorizza a sostituirsi all'ente per contestare atti o scelte quando l'ente non è inerte; la titolarità sostanziale resta dell'ente.
• Per riconoscere un danno non patrimoniale a un ente (es. 'danno all'identità cittadina') è necessario provare la relazione 'condotta materiale - evento lesivo - conseguenza dannosa' (nexus causale): non è sufficiente richiamare valori statutari o constatare singoli episodi o condizioni difformi.
• La qualificazione di una struttura (CIE/CPR) come 'detentiva' può essere irrilevante rispetto alla responsabilità se la questione centrale è la gestione concreta e le sue conseguenze; tuttavia le affermazioni di illegittimità o di trattamento inumano richiedono puntuali accertamenti fattuali.
• Il giudice d'appello non può concedersi una revisione dei fatti sopravvenuti senza adeguata istruttoria: domande fondate su fatti nuovi richiedono nuova istruttoria e non sono trattabili automaticamente in sede di appello.
• La liquidazione equitativa del danno non patrimoniale per enti richiede motivazione che colleghi le modalità della lesione alle ripercussioni sulla comunità e ai valori statutari; la mera enunciazione statutaria non basta a motivare il risarcimento.
• Censure procedural-istruttorie (omessa pronuncia, uso di documenti fuori termini) richiedono che sia dimostrato il pregiudizio processuale o l'effettiva incidenza sul decisionale; in mancanza, sono difficilmente accolte in Cassazione.
• Nel giudizio di cassazione la Corte verifica anche, d'ufficio, la legittimazione ad agire se la questione emerge dagli atti, salvo che sia già intervenuto giudicato interno sulla questione.