Sentenza n. 3634/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Il funzionario di pubblica sicurezza aveva ricevuto dal Ministero dell'Interno un'anticipazione di € 82.620,00 per spese legali relative a un procedimento penale connesso al servizio. Dopo una sentenza penale di primo grado assolutoria, la Corte d'appello lo aveva condannato definitivamente per falso ideologico, assolvendo l'imputato dal peculato e dichiarando prescritti gli altri reati; la pronuncia era stata confermata dalla Cassazione. Il Ministero aveva quindi chiesto la restituzione dell'intera anticipazione. L'appellante ha dedotto: la natura provvedimentale della richiesta e la violazione delle garanzie procedimentali, per il ritardo nella definizione, l'omessa puntuale valutazione delle osservazioni e la violazione degli artt. 10 e 21-nonies l. 241/1990; l'applicabilità dell'art. 32 l. n. 152/1975, quale disciplina speciale per gli appartenenti alla Polizia di Stato, con conseguente insussistenza dei presupposti della rivalsa; in subordine, l'impossibilità di recuperare le spese relative ai reati per i quali era intervenuta assoluzione o prescrizione, anche in ragione degli artt. 27 Cost. e 6, par. 2, CEDU; l'impossibilità di recuperare l'intera somma, comprensiva di IVA e altri oneri, nonché degli interessi decorrenti dal 2013, prospettando un ingiustificato arricchimento dell'Amministrazione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha qualificato la posizione dell'interessato, in relazione alla restituzione dell'anticipazione, come diritto soggettivo patrimoniale e l'azione come azione di accertamento, nonostante la domanda fosse formalmente diretta contro atti ministeriali. Il recupero di somme anticipate e divenute non dovute costituisce ripetizione di indebito, attività vincolata e doverosa, priva di natura provvedimentale e non riconducibile all'autotutela; pertanto non si applicano l'art. 21-nonies l. 241/1990, i termini ordinari del procedimento amministrativo né l'obbligo di comparare l'interesse pubblico con quello del debitore. L'azione è soggetta al termine prescrizionale decennale decorrente dal fatto che fa sorgere il diritto alla ripetizione. È stata esclusa anche la lesione del legittimo affidamento, poiché il decreto del 2009 riservava espressamente la ripetizione in caso di sentenza definitiva di responsabilità e il Ministero aveva richiesto la restituzione già nel 2013, mantenendo ferma la procedura. Quanto alla disciplina sostanziale, il Collegio ha ritenuto applicabili sia l'art. 18 d.l. 67/1997 sia, per il diverso profilo considerato, l'art. 32 l. 152/1975: entrambe le disposizioni consentono il recupero quando, all'esito definitivo del procedimento penale, emerga una responsabilità dolosa. La condanna definitiva per falso ideologico, con accertamento della responsabilità anche agli effetti civili e condanna al risarcimento dei danni alle parti civili, integra il presupposto della rivalsa; la prescrizione degli altri reati non impedisce il recupero, soprattutto in presenza dell'accertamento civile del fatto doloso. La prestazione difensiva è stata ritenuta unitaria e indivisibile, non frazionabile in quote riferibili ai singoli reati, sicché la condanna anche per uno solo dei reati contestati giustifica il recupero dell'intera anticipazione. Anche l'IVA e gli altri oneri accessori devono essere restituiti, non costituendo un arricchimento dell'Amministrazione; al contrario, la mancata restituzione determinerebbe un arricchimento dell'interessato. Gli interessi sono dovuti ai sensi dell'art. 2033 c.c. dalla domanda di restituzione del 5 novembre 2013, poiché l'anticipazione era stata ricevuta in buona fede. L'appellante è stato condannato alle spese del giudizio, liquidate in € 3.000,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 18 d.l. n. 67/1997, convertito dalla l. n. 135/1997

  Le amministrazioni interessate, sentita l'Avvocatura dello Stato, possono concedere anticipazioni del rimborso, salva la ripetizione nel caso di sentenza definitiva che accerti la responsabilità.

  L'anticipazione delle spese legali è soggetta a restituzione quando il procedimento penale si conclude con un accertamento definitivo della responsabilità; la condanna anche per uno dei reati contestati consente il recupero dell'intera anticipazione, se la prestazione difensiva è unitaria.

• art. 32 l. n. 152/1975

  Le spese di difesa sono a carico del Ministero dell'interno salva rivalsa se vi è responsabilità dell'imputato per fatto doloso.

  La disposizione consente la rivalsa quando emerga una responsabilità dolosa; tale responsabilità può risultare anche dall'accertamento agli effetti civili contenuto nella sentenza penale definitiva, nonostante la prescrizione del reato agli effetti penali.

• art. 10 l. 241/1990

  Le memorie scritte e i documenti presentati dai partecipanti al procedimento devono essere valutati ove pertinenti all'oggetto del procedimento.

  La disposizione non impone specifici adempimenti procedimentali quando l'attività di recupero costituisce ripetizione vincolata di indebito e non esercizio di potere provvedimentale.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Non si applica al recupero di somme indebitamente anticipate, perché tale recupero non costituisce annullamento d'ufficio di un atto illegittimo, ma attività vincolata di ripetizione dell'indebito.

• art. 2033 c.c.

  Chi ha eseguito un pagamento non dovuto ha diritto di ripetere ciò che ha pagato e ha inoltre diritto agli interessi dal giorno del pagamento, se chi lo ha ricevuto era in mala fede, oppure, se questi era in buona fede, dal giorno della domanda.

  Poiché l'anticipazione era stata ricevuta in buona fede, gli interessi sulla somma da restituire decorrono dalla domanda di restituzione, individuata nella nota ministeriale del 5 novembre 2013.

• art. 27 Cost.

  Il principio di non colpevolezza non impedisce il recupero quando la responsabilità dolosa sia stata definitivamente accertata agli effetti civili e sussistano i presupposti previsti dalla disciplina delle anticipazioni.

• art. 6, par. 2, CEDU

  Il principio di presunzione di innocenza non esclude la rivalsa fondata su un accertamento definitivo della responsabilità agli effetti civili.

Massime di principio

• La richiesta della pubblica amministrazione di recuperare somme anticipate e successivamente divenute non dovute costituisce ripetizione di indebito, attività vincolata e doverosa priva di natura provvedimentale; la relativa controversia riguarda un diritto soggettivo patrimoniale e deve essere qualificata come azione di accertamento, anche se il ricorrente impugna formalmente gli atti di recupero.
• Il recupero di somme indebitamente anticipate non costituisce esercizio di autotutela decisoria: non si applicano l'art. 21-nonies l. 241/1990, il termine di dodici mesi, l'obbligo di indicare un interesse pubblico concreto e attuale o la comparazione con l'interesse del debitore, ferma la soggezione dell'azione al termine prescrizionale decennale.
• Quando la disciplina delle spese legali dei dipendenti pubblici subordina l'anticipazione alla successiva verifica dell'esito definitivo del procedimento penale, una condanna definitiva per fatto doloso integra il presupposto della rivalsa anche se altri reati sono stati oggetto di assoluzione o di prescrizione; l'accertamento della responsabilità agli effetti civili può essere sufficiente ai fini restitutori.
• Se l'attività difensiva ha natura unitaria e indivisibile rispetto a una pluralità di imputazioni, non è necessario né possibile frazionare l'anticipazione in quote riferibili ai singoli reati: la condanna definitiva anche per uno solo dei reati contestati può giustificare il recupero dell'intera somma anticipata.
• La restituzione dell'anticipazione comprende anche IVA e oneri accessori inclusi nella somma originariamente corrisposta, poiché il mancato recupero di tali componenti determinerebbe un arricchimento del beneficiario; gli interessi sull'indebito ricevuto in buona fede decorrono dalla domanda di restituzione.

Come è indicizzato