Sentenza n. 894/2026 - Lecce, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l'esclusione disposta all'esito della verifica dell'anomalia della propria offerta e gli atti di aggiudicazione al raggruppamento controinteressato. Ha dedotto, in primo luogo, la violazione della disciplina delle concessioni e degli artt. 93, 110, 179 e seguenti, 182 e 185 del d.lgs. 36/2023, sostenendo che l'Amministrazione avrebbe impropriamente applicato alle concessioni le regole proprie degli appalti, nominando la commissione ai sensi dell'art. 93 e attivando un subprocedimento di verifica dell'anomalia ai sensi dell'art. 110. Ha inoltre lamentato l'omessa verifica preventiva dell'equilibrio economico-finanziario della concessione, la carenza di qualificazione dei commissari e la disparità di trattamento rispetto all'offerta dell'aggiudicatario. Con il secondo motivo ha censurato il giudizio di anomalia per difetto di istruttoria e motivazione, sostenendo che la Commissione avrebbe valutato singoli costi di trasporto e smaltimento senza considerare complessivamente l'offerta e la sostenibilità economica della gestione. Ha contestato, in particolare, le stime relative al numero dei viaggi, all'impiego della motobarca, al trasporto dei rifiuti di origine animale e all'utile d'impresa. Con il terzo motivo ha sostenuto che anche l'offerta del raggruppamento aggiudicatario avrebbe dovuto essere esclusa per incongruità dei costi della manodopera e per difformità dalle prescrizioni di gara. Con il quarto motivo ha impugnato il diniego di accesso alla documentazione dell'aggiudicatario, invocando esigenze di difesa. Con motivi aggiunti ha impugnato anche la determina di aggiudicazione, chiedendo l'aggiudicazione in proprio favore e il subentro nel contratto oppure, in subordine, la declaratoria di inefficacia del contratto e la rinnovazione della gara.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso introduttivo, ritenendo legittima l'applicazione della verifica dell'anomalia alle concessioni di servizi. Richiamando e condividendo la sentenza del Consiglio di Stato n. 2343/2026, ha affermato che il d.lgs. 36/2023 rende applicabili alle concessioni le disposizioni del Codice e non esclude l'art. 110. Ha distinto la verifica ex ante dell'equilibrio economico-finanziario e del rischio operativo, da effettuarsi mediante il PEF ai sensi dell'art. 185, comma 5, dalla successiva verifica di congruità dell'offerta prevista dall'art. 110: le due verifiche sono autonome e non sovrapponibili. La censura relativa all'eventuale omessa verifica del PEF è stata ritenuta non utilmente esaminabile, perché l'omissione non aveva inciso pregiudizievolmente sulla concorrente esclusa per anomalia. È stata respinta anche la doglianza sulla composizione della Commissione, poiché dai curricula risultavano competenze tecniche consolidate e pertinenti dei componenti, considerati cumulativamente. Il giudizio di anomalia è stato ritenuto attendibile e non manifestamente irragionevole. La Commissione aveva evidenziato la ridotta e non adeguatamente giustificata previsione dei viaggi per il trasporto dei rifiuti, l'irrealistica previsione di un solo intervento mensile della motobarca, l'insufficiente previsione dei trasporti dei rifiuti di origine animale rispetto al capitolato e la quasi totale assenza di utile, pari all'1,33% del prezzo offerto. Tali valutazioni sono state considerate complessive e trasversali, non una mera analisi atomistica dei costi, e le contestazioni della ricorrente non hanno dimostrato errori di fatto o macroscopica irragionevolezza. I motivi aggiunti contro l'aggiudicazione e la mancata esclusione del raggruppamento aggiudicatario sono stati dichiarati inammissibili per carenza di legittimazione e interesse: una volta confermata l'esclusione, la concorrente non può contestare gli atti successivi della gara, salvo un interesse strumentale alla rinnovazione, escluso nel caso concreto dalla presenza di altre imprese utilmente collocate in graduatoria. Le spese sono state compensate per la peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 13, comma 1, d.lgs. 36/2023

  Le disposizioni del codice si applicano ai contratti di appalto e di concessione

  La disposizione costituisce la base generale per l'applicazione del Codice dei contratti pubblici anche alle concessioni.

• art. 93 d.lgs. 36/2023

  La censura sulla nomina della Commissione ai sensi di tale disposizione è stata respinta, poiché i componenti risultavano comunque dotati di competenze pertinenti e consolidate.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La verifica della congruità delle offerte sospette di anomalia è applicabile anche alle concessioni di servizi e può condurre all'esclusione dell'offerta complessivamente inattendibile.

• art. 182, comma 5, d.lgs. 36/2023

  Richiamato nel quadro della disciplina delle concessioni, senza che il giudice ravvisasse una violazione decisiva nel caso concreto.

• art. 185, comma 5, d.lgs. 36/2023

  Prevede la verifica ex ante dell'equilibrio economico-finanziario e del rischio operativo della concessione mediante il PEF; tale verifica è autonoma e non sostituibile con le giustificazioni dell'anomalia.

• art. 185, comma 6, d.lgs. 36/2023

  Richiamato dalla ricorrente nell'ambito delle censure sulla disciplina delle concessioni, senza accoglimento della doglianza.

• art. 41, commi 13 e 14, d.lgs. 36/2023

  Richiamato nelle censure relative ai costi della manodopera e alla valutazione dell'offerta, non ritenute fondate.

• art. 122 c.p.a.

  Invocato dalla ricorrente per il subentro e la sorte del contratto, ma non applicato per il rigetto dell'impugnazione dell'esclusione.

• artt. 24 e 25 l. 241/1990

  Richiamati per contestare il diniego di accesso alla documentazione dell'aggiudicatario; la questione non ha condotto all'accoglimento del ricorso.

• artt. 35 e 36 d.lgs. 36/2023

  Richiamati in materia di accesso agli atti di gara, senza esito favorevole per la ricorrente.

Massime di principio

• La verifica dell'anomalia dell'offerta prevista dall'art. 110 del d.lgs. 36/2023 è applicabile anche alle concessioni di servizi, in quanto il Codice si applica in via generale sia agli appalti sia alle concessioni e non prevede un'esclusione delle concessioni dall'ambito dell'art. 110.
• Nelle concessioni devono essere distinte la verifica ex ante dell'equilibrio economico-finanziario e del rischio operativo, da rappresentare nel PEF, e la successiva verifica di congruità dell'offerta ai sensi dell'art. 110: le due verifiche sono autonome e non sovrapponibili.
• Il giudizio di anomalia nelle concessioni presenta un elevato margine di opinabilità tecnico-discrezionale ed è sindacabile dal giudice amministrativo soltanto in presenza di evidenti errori di fatto o di macroscopica irragionevolezza.
• La valutazione di anomalia può fondarsi su un esame complessivo e trasversale dell'equilibrio economico dell'offerta, considerando, tra gli altri elementi, l'organizzazione del servizio, la coerenza dei costi con le prescrizioni del capitolato e la consistenza dell'utile, senza che sia necessario limitarsi a una verifica atomistica delle singole voci.
• La mancata verifica dell'equilibrio economico-finanziario della concessione non può essere utilmente censurata dal concorrente già escluso per anomalia, quando tale omissione non abbia inciso in senso pregiudizievole sulla sua posizione nella gara.
• Il concorrente legittimamente escluso, una volta divenuta definitiva l'esclusione, non è legittimato a contestare l'aggiudicazione e gli atti successivi della procedura, salvo che conservi un concreto interesse strumentale alla rinnovazione della gara; tale interesse non sussiste quando altre imprese siano comunque utilmente collocate in graduatoria.

Come è indicizzato