Sentenza n. 46/2026 - Perugia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, che negli anni precedenti aveva conferito rifiuti speciali non pericolosi presso la discarica Le Crete, ha impugnato la delibera AURI n. 51 del 2024, la successiva delibera n. 24 del 2025 e i relativi allegati, deducendo che AURI non avrebbe avuto il potere di limitare i flussi di rifiuti speciali ed extraregionali conferibili presso una discarica privata, in quanto l'art. 6, comma 2, lett. l), della l.r. Umbria n. 11 del 2013 riguarderebbe soltanto i rifiuti urbani gestiti nell'ambito del servizio integrato. Sono state dedotte violazione della normativa statale e regionale in materia di rifiuti, del PRGIR, della disciplina ARERA, dei principi costituzionali e dell'art. 16 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, nonché eccesso di potere per irragionevolezza, difetto di istruttoria, disparità di trattamento, non proporzionalità, contraddittorietà, ingiustizia manifesta e sviamento. La ricorrente ha contestato anche la riduzione non proporzionata delle quote assegnate alla discarica Le Crete rispetto agli altri impianti, la mancata considerazione dei volumi storici e dell'equilibrio economico-finanziario, l'assenza di una riduzione progressiva e preannunciata e il diverso trattamento previsto dalla programmazione definitiva, che consentiva di utilizzare la quota destinata ai rifiuti speciali per ulteriori rifiuti decadenti dagli urbani, senza prevedere il meccanismo inverso. Le amministrazioni resistenti hanno eccepito il difetto di interesse e di legittimazione, rilevando che la ricorrente non era destinataria diretta degli atti, non aveva contratti in essere per il 2025 e vantava soltanto un'aspettativa alla reiterazione dei precedenti rapporti commerciali.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibili il ricorso e i motivi aggiunti per difetto di legittimazione a ricorrere, ai sensi dell'art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a. L'interesse della ricorrente è stato ritenuto non personale e diretto, ma dipendente e mediato dalla posizione del gestore della discarica, destinatario degli atti di programmazione. La ricorrente non era infatti contemplata nello statuto normativo del potere esercitato da AURI, non risultava titolare di un contratto per il 2025 o per gli anni successivi e disponeva soltanto di una mera aspettativa alla prosecuzione di rapporti commerciali pregressi. Secondo il TAR, una simile posizione avrebbe potuto consentire un intervento adesivo-dipendente, ma non la proposizione di un'autonoma impugnazione. Il Collegio ha comunque esaminato le censure nel merito, ritenendole infondate. Ha affermato che il PRGIR ha portata vincolante quanto ai flussi massimi di rifiuti, anche speciali, poiché la pianificazione deve assicurare la riduzione dei conferimenti in discarica, la prossimità, l'autosufficienza e la tenuta complessiva del sistema. AURI può quindi recepire e ripartire tra gli impianti i quantitativi massimi fissati dal PRGIR, incidendo in via sussidiaria anche sulla programmazione dei rifiuti speciali. La qualificazione delle discariche come impianti "minimi" comporta inoltre la loro conformazione pubblicistica quanto a tariffe, quantitativi e provenienza dei rifiuti, anche se gli impianti sono di proprietà privata. Il motivo relativo alla disparità nella riduzione delle quote è stato ritenuto comunque improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché la programmazione definitiva aveva modificato la ripartizione, e infondato nel merito: l'amministrazione deve perseguire l'interesse pubblico alla corretta gestione dei rifiuti e non garantire pari opportunità economiche ai gestori quando le diverse condizioni degli impianti rendono non indifferente la scelta allocativa. È stato respinto anche il motivo sulla prevedibilità e gradualità della riduzione, poiché essa era già desumibile dal PRGIR. La censura relativa agli effetti tariffari è stata inoltre ritenuta riferibile all'interesse dei cittadini e non alla posizione propria della ricorrente. Infine, è stata ritenuta legittima e non irragionevole la scelta di privilegiare, negli impianti minimi, i rifiuti urbani regionali rispetto a quelli speciali ed extraregionali, considerati destinazione residuale. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a.

  Consente di dichiarare inammissibile il ricorso quando difettano le condizioni dell'azione, tra cui la legittimazione a ricorrere.

• art. 6, comma 2, lett. l), l.r. Umbria n. 11/2013

  Attribuisce ad AURI il potere di stabilire i flussi e le quantità massime di rifiuti conferibili presso gli impianti regionali; il TAR ne ha ricavato, nel quadro della pianificazione complessiva, anche un potere sussidiario di programmazione dei rifiuti speciali.

• artt. 196, 198 e 199 d.lgs. n. 152/2006

  Inseriscono la gestione dei rifiuti in un sistema pianificatorio nel quale il piano regionale considera fabbisogni impiantistici, quantità e fonti dei rifiuti, autosufficienza, prossimità e smaltimento dei rifiuti speciali.

• art. 199 d.lgs. n. 152/2006

  Il PRGIR può fissare misure e quantitativi funzionali alla riduzione dei conferimenti in discarica; le relative previsioni sui flussi massimi sono vincolanti per la successiva programmazione d'ambito.

• art. 179 d.lgs. n. 152/2006

  Colloca lo smaltimento in discarica all'ultimo livello della gerarchia dei rifiuti, imponendo di privilegiare prevenzione, riciclaggio e recupero.

• art. 1 d.lgs. n. 36/2003

  Impone la progressiva riduzione del collocamento dei rifiuti in discarica.

• art. 5, commi 4-bis e 4-ter, d.lgs. n. 36/2003

  Prevede obiettivi temporali di divieto di smaltimento in discarica dei rifiuti riciclabili o recuperabili e di riduzione dei rifiuti urbani collocati in discarica.

• art. 22, comma 2, lett. c), l.r. Umbria n. 11/2009

  Richiede che il piano regionale definisca le integrazioni tra il sistema di trattamento e smaltimento dei rifiuti speciali e quello dei rifiuti urbani.

• art. 12, comma 2, lett. e), l.r. Umbria n. 11/2013

  Consente alla Regione di verificare la conformità dei piani e programmi di AURI alla normativa e agli atti di programmazione regionale.

• art. 100 c.p.c.

  È richiamato quale fondamento del requisito dell'interesse ad agire, personale, diretto e attuale.

• art. 81 c.p.c.

  È richiamato per escludere la sostituzione processuale non prevista dalla legge, rispetto alla posizione del gestore direttamente inciso dagli atti.

• art. 6 d.lgs. n. 36/2003

  È richiamato nel quadro della disciplina delle discariche e delle condizioni di smaltimento, senza una specifica interpretazione autonoma.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo l'interesse a ricorrere deve essere personale, diretto e attuale: non è sufficiente una posizione economica o commerciale indirettamente riflessa dal provvedimento, dipendente dalla posizione del soggetto direttamente destinatario dell'atto.
• Il soggetto portatore di un interesse di fatto o di una posizione derivata dalla situazione giuridica del destinatario diretto dell'atto può, ricorrendone i presupposti, intervenire ad adiuvandum o ad opponendum, ma non è legittimato a proporre autonomamente l'impugnazione del provvedimento.
• La pianificazione regionale dei rifiuti può fissare quantitativi massimi vincolanti di conferimento in discarica, anche con riferimento ai rifiuti speciali, quando ciò sia necessario per perseguire gli obiettivi di riduzione dello smaltimento, prossimità, autosufficienza e salvaguardia della capacità complessiva del sistema impiantistico.
• L'autorità d'ambito, nel dare attuazione al piano regionale, può ripartire tra gli impianti i flussi massimi stabiliti dalla pianificazione regionale e incidere sussidiariamente sulla programmazione dei rifiuti speciali, anche se l'impianto è privato e autorizzato a ricevere rifiuti ulteriori rispetto a quelli del servizio pubblico.
• La qualificazione di una discarica come impianto minimo di chiusura del ciclo dei rifiuti comporta la sua conformazione alle finalità pubbliche quanto a tariffe, quantità massime e provenienza dei rifiuti, senza che la proprietà privata dell'impianto escluda i vincoli derivanti dalla pianificazione.
• Nella distribuzione delle capacità di smaltimento l'amministrazione deve perseguire prioritariamente gli obiettivi pubblici della pianificazione dei rifiuti e non è tenuta a garantire pari opportunità economiche ai gestori di impianti diversi, quando le differenti volumetrie residue, localizzazioni e funzioni rendano non indifferente la scelta allocativa.

Come è indicizzato