Sentenza n. 77/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La Provincia di Foggia ha impugnato la sentenza del TAR Puglia che aveva accolto il ricorso di un'impresa produttrice di energia da fonti rinnovabili contro il regolamento provinciale sul canone patrimoniale unico, la modifica regolamentare del 2023 e le deliberazioni sulle tariffe 2023 e 2024. La disciplina provinciale, richiamando il principio di invarianza di gettito, aveva previsto per le occupazioni permanenti del sottosuolo degli impianti FER l'applicazione della tariffa standard di 7,50 euro, senza i coefficienti di classificazione delle strade e di tipologia dell'occupazione, sostituendo di fatto il regime forfetario previsto dalla normativa statale. L'appellante ha dedotto: ultrapetizione del TAR, per avere fondato l'annullamento sul principio di specialità e sulla natura forfetaria della tariffa di 800 euro, secondo un percorso interpretativo non espressamente prospettato dalla ricorrente; erronea interpretazione dell'art. 1, comma 831, della legge n. 160/2019 e dell'art. 5, comma 14-quinquies, del d.l. n. 146/2021, sostenendo che gli 800 euro costituissero soltanto un minimo inderogabile e non una tariffa fissa e forfetaria; prevalenza del principio di invarianza di gettito e dell'autonomia finanziaria provinciale, con possibilità di modificare le tariffe per evitare minori entrate; erronea ricostruzione della ratio dell'intervento legislativo interpretativo; insussistenza di una finalità agevolativa a favore dei produttori di energia rinnovabile e disparità di trattamento rispetto alle altre occupazioni di suolo pubblico. In via subordinata, la Provincia ha sollevato questione di legittimità costituzionale della disciplina, in relazione agli artt. 3, 97 e 119 Cost.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha escluso l'ultrapetizione, rilevando che il giudice può applicare alle questioni dedotte la norma ritenuta corretta secondo il principio iura novit curia e seguire una ricostruzione giuridica diversa da quella prospettata dalla parte, purché resti invariato il thema decidendum e l'esito riguardi la domanda proposta. Nel merito, ha ritenuto che la produzione privata di energia elettrica, quando l'energia viene trasportata verso la rete di trasmissione o distribuzione, costituisca attività strumentale alla fornitura di un servizio di pubblica utilità e che gli impianti sotterranei siano direttamente funzionali all'erogazione del servizio a rete. Per tali occupazioni trova applicazione il regime speciale dell'art. 1, comma 831, della legge n. 160/2019, come interpretato autenticamente dall'art. 5, comma 14-quinquies, del d.l. n. 146/2021: il canone è dovuto nella misura minima e forfetaria di 800 euro annui. Il termine "minima" non indica una soglia liberamente elevabile dall'ente, ma l'importo fisso e forfetario stabilito per quella specifica tipologia di occupazione. Il principio di invarianza di gettito riguarda il gettito complessivo derivante dall'insieme degli istituti applicabili e non consente di disapplicare o sostituire il criterio speciale previsto dal comma 831 con la tariffa ordinaria o con una tariffa aumentata. La facoltà di modificare le tariffe riguarda le tariffe standard, non le misure forfetarie determinate direttamente dalla legge. È stata ritenuta distinta e non pertinente la disciplina del comma 831-bis, relativa agli operatori delle reti e infrastrutture di comunicazione elettronica che non rientrano nel comma 831. Il Collegio ha inoltre escluso profili di irragionevole disparità di trattamento: il regime agevolato è giustificato dagli interessi pubblici connessi alla tutela ambientale, alla sicurezza energetica e al perseguimento degli obiettivi europei e internazionali di neutralità climatica. La questione di legittimità costituzionale è stata ritenuta non rilevante nei termini prospettati e comunque priva di adeguato supporto, anche perché la Provincia non aveva dimostrato l'effettiva incidenza finanziaria della disciplina né spiegato perché le proprie deliberazioni recuperassero soltanto una parte del precedente gettito. Le spese del grado sono state compensate per la novità della questione interpretativa; il contributo unificato dell'appello è rimasto a carico della Provincia soccombente.

Norme richiamate

• art. 1, commi 816-836, l. 160/2019

  Il canone patrimoniale di concessione, autorizzazione o esposizione pubblicitaria sostituisce i precedenti tributi e canoni; il canone è disciplinato dagli enti in modo da assicurare un gettito pari a quello conseguito dai canoni e dai tributi sostituiti, salva la possibilità di variare il gettito attraverso la modifica delle tariffe.

  La disciplina generale del canone unico patrimoniale è integrata da disposizioni speciali, tra cui il comma 831, che stabiliscono autonomamente e vincolativamente il criterio di determinazione del canone per specifiche occupazioni.

• art. 1, comma 817, l. 160/2019

  Il canone è disciplinato dagli enti in modo da assicurare un gettito pari a quello conseguito dai canoni e dai tributi che sono sostituiti dal canone, fatta salva, in ogni caso, la possibilità di variare il gettito attraverso la modifica delle tariffe.

  L'invarianza riguarda il gettito complessivo e non il singolo rapporto concessorio o la singola entrata. La facoltà di modificare le tariffe non consente di derogare alle misure forfetarie fissate direttamente dalla legge.

• art. 1, comma 819, l. 160/2019

  È richiamato quale parte del metodo ordinario di calcolo del canone, distinto dal regime speciale previsto per le occupazioni disciplinate dal comma 831.

• art. 1, comma 824, l. 160/2019

  Individua i parametri che l'ente locale deve considerare per modulare il canone, eventualmente mediante coefficienti, in relazione alle diverse tipologie di occupazione; tale facoltà non si estende alle tariffe forfetarie stabilite dalla legge.

• art. 1, comma 826, l. 160/2019

  La tariffa standard può essere modificata ai sensi del comma 817; tale previsione non è ripetuta per la misura forfetaria del comma 831.

• art. 1, comma 831, l. 160/2019

  Per le occupazioni permanenti del territorio con cavi e condutture, effettuate per la fornitura di servizi di pubblica utilità, il canone è dovuto sulla base delle utenze complessive; in ogni caso l'ammontare del canone dovuto a ciascun ente non può essere inferiore a euro 800. Per le occupazioni del territorio provinciale il canone è determinato nella misura del 20 per cento dell'importo risultante dall'applicazione della tariffa unitaria di euro 1,50 per il numero complessivo delle utenze.

  Alla luce dell'interpretazione autentica del 2021, il regime speciale comprende anche la produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili e comporta, per le relative occupazioni direttamente funzionali al servizio a rete, una misura minima e forfetaria di 800 euro annui, non liberamente elevabile mediante la sostituzione del criterio legale con la tariffa ordinaria.

• art. 1, comma 831-bis, l. 160/2019

  Per gli operatori che forniscono servizi di pubblica utilità di reti e infrastrutture di comunicazione elettronica e che non rientrano nella previsione di cui al comma 831, il canone è pari a 800 euro per ogni impianto insistente sul territorio di ciascun ente e non è modificabile ai sensi del comma 817.

  La disposizione riguarda un settore diverso, quello delle telecomunicazioni, e non è utilizzabile per negare o limitare l'applicazione del regime speciale del comma 831 alle occupazioni connesse alla produzione di energia da fonti rinnovabili.

• art. 5, comma 14-quinquies, lett. b), d.l. 146/2021, conv. l. 215/2021

  Per occupazioni permanenti di suolo pubblico con impianti direttamente funzionali all'erogazione del servizio a rete devono intendersi anche quelle effettuate dalle aziende esercenti attività strumentali alla fornitura di servizi di pubblica utilità, quali la trasmissione di energia elettrica e il trasporto di gas naturale; per tali occupazioni il canone annuo è dovuto nella misura minima di 800 euro.

  La norma interpreta autenticamente il comma 831 includendovi le attività strumentali alla fornitura del servizio a rete. La produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, con trasporto dell'energia verso la rete, rientra nella fattispecie e beneficia del canone minimo e forfetario di 800 euro annui.

• art. 112 c.p.c.

  Non è violato quando il giudice, restando nell'ambito della domanda e delle censure dedotte, applica d'ufficio la corretta disciplina normativa e fonda la decisione su una ricostruzione giuridica diversa da quella prospettata dalla parte.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Consente il richiamo, nella motivazione, a precedenti pronunce su questioni analoghe.

• artt. 3, 97 e 119 Cost.

  Il Collegio ha escluso che la disciplina del canone agevolato per gli impianti FER violi uguaglianza, buon andamento o autonomia finanziaria degli enti locali; la misura è ragionevolmente giustificata da prevalenti interessi pubblici ambientali ed energetici e l'autonomia finanziaria non consente di derogare al regime speciale statale.

Massime di principio

• Il giudice amministrativo non incorre in ultrapetizione quando, decidendo la domanda e le censure effettivamente proposte, applica d'ufficio le norme pertinenti secondo il principio iura novit curia e adotta una ratio decidendi diversa da quella prospettata dalla parte, purché non introduca una domanda nuova né modifichi il thema decidendum.
• Le occupazioni permanenti del suolo o del sottosuolo effettuate da imprese private produttrici di energia elettrica da fonti rinnovabili, quando gli impianti trasportano l'energia verso la rete di trasmissione o distribuzione, rientrano tra le occupazioni con impianti direttamente funzionali all'erogazione di un servizio a rete e beneficiano del regime speciale previsto dall'art. 1, comma 831, della legge n. 160/2019, come interpretato dall'art. 5, comma 14-quinquies, del d.l. n. 146/2021.
• Per le occupazioni soggette al regime speciale del comma 831, l'importo di 800 euro annui costituisce una misura minima e forfetaria determinata direttamente dalla legge; l'aggettivo "minima" non autorizza l'ente locale a sostituire il criterio legale con una tariffa ordinaria maggiorata o con una base di calcolo liberamente elevabile.
• Il principio di invarianza di gettito previsto dall'art. 1, comma 817, della legge n. 160/2019 riguarda il gettito complessivo derivante dall'insieme dei canoni e dei tributi sostituiti e non il singolo rapporto concessorio o la singola entrata. Esso non consente all'ente locale di disapplicare una disciplina speciale e forfetaria stabilita direttamente dal legislatore.
• La facoltà degli enti locali di modificare le tariffe per assicurare l'invarianza di gettito riguarda le tariffe standard e i relativi coefficienti, non le misure forfetarie determinate direttamente dalla legge per specifiche categorie di occupazioni.
• Il trattamento agevolato riconosciuto alle imprese della filiera delle energie rinnovabili non è irragionevolmente discriminatorio quando è giustificato dalla strumentalità degli impianti alla soddisfazione di interessi pubblici ambientali ed energetici e dagli obiettivi nazionali, europei e internazionali di transizione energetica e neutralità climatica.

Come è indicizzato